Așa NU! Audiovizualul, sub „suzeranitatea” unui consiliu responsabil de examinarea investițiilor?

Cristina Durnea, juristă

Despre Consiliul pentru promovarea proiectelor investiționale de importanță națională (să-i zicem în continuare – CPPIIN) și pârghiile de intervenție pe domeniul audiovizual cu care legiuitorul l-a înzestrat la începutul acestui an s-a vorbit puțin sau mai deloc.

Îmi explic această liniște relativă sau absolută prin faptul că, încă de la plămădirea noului mecanism juridic de suspendare/retragere a licențelor TV și radio, autoritățile au manifestat maximă lipsă de transparență, încercând să minimizeze reacțiile critice în societate. Noile unelte de revocare a licențelor au fost „servite” de legiuitori clandestin, prin inserarea acestora pe ultima sută de metri într-un pachet de amendamente ce vizează piața energetică. 

Factorul decisiv în instaurarea tăcerii constă însă în faptul că mijloacele intruzive ale noilor pârghii ale CPPIIN (suspendarea/revocarea) ar fi fost utilizate exclusiv în lupta cu mașinăriile mediatice ale lui Șor și Plahotniuc. Cine ar îndrăzni să-și pună întrebări sănătoase legate de admisibilitatea, în general, a unor astfel de mecanisme de suspendare și retragere a licențelor de emisie, într-o societate democratică, sau („Doamne ferește”) să le mai și conteste, în contextul în care acestea țintesc în „răul cel mare”?

Păi iată, stimați cititori, existența acestui sistem afectează toți actorii de pe piața serviciilor media audiovizuale, atât pe cei „răi”, cât și pe cei „buni” (clasificare populară). Oricât de nobilă ar fi fost intenția legiuitorilor la momentul legiferării inițiativei, aceasta este absolut inadmisibilă într-o societate democratică. Faptul că, în prezent, un consiliu responsabil de examinarea investițiilor poate decide, în circumstanțe neclare și în lipsa unei hotărâri judecătorești, să suspende sau să retragă o licență trebuie să constituie un subiect de mare îngrijorare atât pentru răii, cât și pentru bunii societății, în egală măsură.

Convingerea respectivă mi-o sprijin pe o multitudine de argumente înșirate mai jos, pe care le-aș sumariza în următoarele concluzii:  

1. Amendamentul prin care CPPIIN a dobândit competențe de a suspenda și de a retrage licențele de emisie ale posturilor de radio și TV a fost adoptat cu încălcarea gravă a procedurii de legiferare;

2. Mecanismul propriu-zis nu satisface criteriile de accesibilitate, claritate și previzibilitate a legii;

3. Un mecanism similar ce presupunea suspendarea sau retragerea licenței de emisie, în lipsa unei hotărâri din partea instanței de judecată, a fost declarat anterior drept neconstituțional;

4. Faptul că deciziile CPPIIN nu pot fi suspendate de instanța de judecată reprezintă un exemplu clar și evident de restrângere a dreptului de acces la justiție;

5. Pârghiile arogate CPPIIN au un potențial major de a duce la restrângerea nejustificată a dreptului la libera exprimare și a dreptului la proprietate.

Partenogeneza noilor „soluții legale” pentru revocarea licențelor. Tradiție și mister

Spre finele anului 2023, care avea să însemne sfârșitul stării de urgență și, implicit, stoparea efectelor deciziilor CSE de suspendare a 12 posturi TV, devenise limpede că autoritățile vor căuta să se îngrijească ca soarta acestor televiziuni să rămână neschimbată. Pentru a înțelege misterul și tradiția din spatele procesului de plămădire a noului mecanism juridic, de mare ajutor e următorul tablou cronologic:

La data de 8 decembrie 2023, prim-ministrul, Dorin Recean, a anunțat că cele 12 posturi TV cu licențele suspendate de CSE nu vor putea emite în noul an, ca mai apoi, la patru zile distanță, și președintele Parlamentului, Igor Grosu, să declare despre existența „soluțiilor legale pentru mai multe decizii CSE, inclusiv pentru închiderea celor 12 posturi TV”.

Tentativele din partea presei [15 decembrie 2023]  de a afla informații despre „pachetele legislative adoptate” și „soluțiile legale existente” s-au soldat cu insucces, autoritățile ținând în secret mecanismele juridice pe care intenționează să le implementeze. 

Abia la 29 decembrie 2023, atât societatea civilă cât și publicul larg au avut ocazia de a se familiariza cu novațiile legislative cu pricina, doar că faptul s-a produs în contextul în care acestea fusese deja aplicate în practică. S-a adeverit că o structură numită Consiliul pentru promovarea proiectelor investiționale de importanță națională este împuternicită să suspende licențele de emisie pentru perioada cât examinează anumite informații și acte necesare pentru că autoritatea ar fi constatat că cele șase instituții media au realizat „investiții în domenii de importanță pentru securitatea statului”.

Cum s-a pomenit acest Consiliu cu astfel de atribuții? Simplu. Pe masa Parlamentului exista un pachet de amendamente ce viza „asigurarea integrității și funcționalității pieței energiei electrice”. Acesta a fost consultat și avizat de autoritățile relevante în perioada lunilor august-noiembrie 2023 și votat în prima lectură.  

La 18 decembrie 2023, cu patru zile înainte de votul final din 22 decembrie, proiectul de lege ce se referea la „piața energiei electrice” a fost completat cu un amendament din partea deputaților Radu Marian și Virgiliu Pâslariuc. Articolele propuse, care au intervenit pe ultima sută de metri, conțineau mecanismul de suspendare a licențelor posturilor de televiziune în afara stării de urgență. Acestea au fost votate, în lectură finală, fără să fie supuse consultărilor publice, promulgate în aceeași zi (22 decembrie) și, respectiv, publicate la 23 decembrie 2023. 

Este urgența situației, necesitatea sau utilitatea acestor „soluții” o scuză pentru neglijarea a tot ce înseamnă transparență în procesul decizional și asigurare a standardelor de calitate a legii? Nu. În cele patru zile de la înregistrarea amendamentului (18 decembrie) și până la votul final (22 decembrie), acesta a reușit să fie avizat de Guvern. Reușea să o facă oare și grupul de experți din societatea civilă, constituit pe lângă comisia parlamentară de profil și a căror colaborare este lăudată de Guvern în fața instituțiilor europene? Eu cred că da.

Timp de aproape o lună, „pachetele legislative adoptate” și „soluțiile legale existente” – potrivit declarațiilor exponenților de frunte ai guvernării – au fost învăluite de mister. Iar tacticile de inserare clandestină și pe ultimă sută de metri a unor amendamente de importanță majoră, precum și publicarea deciziilor de implementare a mecanismelor legiferate în serile de vineri, în ajunul evenimentelor ce reduc atenția publicului la zero, ne dă de știre că tradițiile vremurilor de altă dată continuă să fie respectate.  

În lumea juridică, cele relatate mai sus relevă o încălcare gravă a procedurii de legiferare. Amendamentul ce conținea noile „soluții legale” pentru revocarea licențelor nu avea nicio legătură cu conceptul proiectului de lege în care a fost inserat, nu a fost supus procedurilor de transparență decizională, nu a fost expertizat și consultat conform procedurilor obligatorii (expertiza juridică, economică, analiza impactului de reglementare etc.). E de subliniat că în jurisprudența Curții Constituționale a Republicii Moldova a fost constatat în multiple rânduri că nerespectarea procedurii stabilite de Constituție, Regulamentul Parlamentului și Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative constituie temei de declarare a neconstituționalității legii [HCC nr. 11/2004; HCC nr. 28/2020; HCC nr. 8/2021; HCC nr. 4/2021 etc.].

Despre mecanismul propriu-zis

Amendamentele inserate clandestin la 18 decembrie 2023 au însemnat, de fapt, intervenții pe trei legi (Legea nr. 174/2021 privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului; Legea nr. 160/2011 privind reglementarea prin autorizare a activității de întreprinzător; Legea nr. 235/2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător).

În cazul ultimelor două acte normative, legiuitorul a intuit derogări de la regulile generale de sistare temporară a valabilității și retragerii licenței/autorizației pentru activitatea de întreprinzător sau, altfel spus, a răsturnat unele dintre principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător. 

Intervențiile pe Legea privind mecanismul de examinare a investițiilor de importanță pentru securitatea statului (în continuare – „Legea nr. 174/2021”) sunt de o natură mai complexă. Acest act normativ, al cărui scop este protecția investițiilor și creșterea transparenței investițiilor de importanță pentru securitatea statului, prevedea „emisiile de televiziune/serviciile audiovizuale” drept domeniu de importanță pentru securitatea statului încă din momentul adoptării sale (2021). 

Conform legii,  orice investitor potențial, anterior efectuării activităților investiționale în domeniul serviciilor media audiovizuale, este și era obligat să obțină o aprobare prealabilă din partea Consiliului pentru promovarea proiectelor investiționale de importanță națională, componența căruia poate fi consultată aici. 

În urma examinării solicitării investitorului potențial, CPPIIN putea să acorde, să refuze sau să ofere condiționat aprobarea prealabilă. În cazul în care investitorul efectua investițiile cu anumite încălcări sau fără aprobarea prealabilă, CPPIIN era în drept să dispună, bunăoară, suspendarea exercitării dreptului de vot ori convocarea adunării generale a acționarilor titularului licenței de emisie a unui post TV sau suspendarea dreptului de a primi venit din distribuirea profitului etc.

Odată cu modificările intrate în vigoare la 23 decembrie 2023, CPPIIN este în drept și să suspende licențele de emisie a furnizorilor de servicii media pe durata perioadei necesare furnizării unor informații legate de beneficiarul efectiv sau alte indicii ale unei potențiale încălcări a clauzei de schimbare a controlului. În această situație, decizia CPPIIN este executorie din momentul emiterii.

Ulterior, dacă CPPIIN confirmă nerespectarea clauzei de schimbare a controlului sau identifică alte situații care fac partea neeligibilă pentru aprobare, acesta poate cere înstrăinarea unor părți sociale ori declararea rezoluțiunii unor tranzacții. 

Dacă acțiunea prescrisă de CPPIIN nu a fost realizată în termen de 60 de zile, organul executiv al persoanei juridice fondatoare a unui post TV, în termen de cel mult 15 zile, trebuie să anuleze acțiunile sau părțile sociale și să le emită din nou. Dacă nici acest lucru nu se întâmplă, CPPIIN poate decide asupra retragerii licenței de emisie a furnizorului de servicii media vizat. 

Pe scurt și în termeni simpli, până în decembrie 2023, Legea prevedea următoarele: 

• CPPIIN este structura guvernamentală responsabilă de avizarea oricăror inițiative și proiecte investiționale;
• Fără un aviz din partea Consiliului, nu este posibilă nicio investiție și nicio tranzacție economică;
• Investițiile deja efectuate trebuiau să obțină avizul pozitiv al CPPIIN. În caz contrar, agentul economic trebuie să renunțe la investiții, să anuleze tranzacțiile, să înstrăineze cotele etc.;

*Posturile TV sau de radio nu au fost supuse acestei proceduri până în decembrie 2023.

După modificările din decembrie 2023:

• Legea permite sistarea temporară sau retragerea licenței pentru activitatea de întreprinzător (la caz – a licenței de emisie) dacă nu este obținut acordul prealabil al CPPIIN;
• Decizia de suspendare sau retragere a licențelor de emisie este cu executare imediată, în lipsa unei hotărâri din partea instanței de judecată;
• A fost instituit un mecanism de lipsire de dreptul de proprietate asupra investițiilor/cotelor părți în cazul în care Consiliul menționat nu va aproba investițiile sau calitatea beneficiarilor. 

Suspendarea sau retragerea licenței de emisie în lipsa unei hotărâri din partea instanței de judecată – neconstituțională

În îndepărtatele vremuri ale anului 2012, vechiul Cod al audiovizualului oferea posibilitatea suspendării și retragerii licenței de emisie de către Consiliul Audiovizualului (CA), pe atunci – Consiliul Coordonator al Audiovizualului (CCA). O asemenea decizie a CCA, ca și în cazul CPPIIN, devenea executorie de la data emiterii (mai exact, de la data aducerii la cunoștința subiecților vizați – în cazul CCA), fără să existe o hotărâre din partea instanței de judecată. 

Prevederile cu pricina au fost supuse controlului de constituționalitate și, la 6 decembrie 2012, Curtea Constituțională (CC) le-a declarat neconstituționale. 

CC a notat că revocarea temporară sau permanentă a licenței de emisie implică în mod incontestabil o ingerință în libertatea de exprimare, garantată de articolul 32 al Constituției Republicii Moldova și de articolul 10 al Convenției Europene a Drepturilor Omului (CtEDO) [a se vedea, între altele, Nur Radyo Ve Televizyon Yayıncılığı A.Ș. v. Turcia (nr.2) din 12 octombrie 2010]. 

Urmând să evalueze dacă ingerința este conformă cu aceste dispoziții, Curtea a presupus că aceasta este prevăzută de lege și urmărește un scop legitim, în sensul articolului 10 § 2, și s-a concentrat asupra examinării problemei dacă aceasta este „necesară într-o societate democratică”. Examinând acest aspect, CC s-a referit la principiile generale care decurg din jurisprudența CtEDO [a se vedea, printre altele, Handyside v. Marea Britanie, din 7 decembrie 1976, § 49, Radio France şi alții v. Franța, Gunduz v. Turcia, § 40, Giniewski v. Franța, §§ 44 şi 52].

CC a evaluat dacă procedura administrativă inițiată și desfășurată de CCA este de natură să garanteze furnizorilor de servicii media audiovizuale protecțiile ce decurg din articolul 10 al CtEDO. Mai ales, CC a evaluat dacă ea oferă protecție împotriva arbitrarului, în special, ținând cont de faptul că decizia CCA este executorie și, prin urmare, are un impact imediat asupra dreptului furnizorului de servicii media audiovizuale de a difuza emisiuni.

Instanța constituțională a statuat că măsura suspendării sau a retragerii licenței furnizorilor de servicii media audiovizuale este susceptibilă să aducă atingere substanței garanțiilor procedurale de care ar trebui să beneficieze radiodifuzorii în temeiul articolului 10 al CtEDO și este incompatibilă cu principiul statului de drept.

În consecință, CC consideră că, în circumstanțele specifice ale cazului, o asemenea ingerință în dreptul posturilor TV sau de radio la libertatea de exprimare nu satisface condiția „de a fi necesară într-o societate democratică” și, prin urmare, este contrară articolului 32 al Constituției și articolului 10 al CtEDO. Potrivit CC, „decizia de a suspenda licența unui radiodifuzor are același efect ca și «suprimarea» ei”.

„Luând în considerare faptul că CCA este un organ susceptibil politizării, decizia acesteia de a suspenda sau retrage licența unui radiodifuzor poate duce la instaurarea cenzurii sau autocenzurii, ambele la fel de periculoase pentru libertatea de exprimare și dreptul la informație al publicului. Având în vedere importanța deosebită a libertății de exprimare pentru o societate democratică, susceptibilă presiunilor politicului și cenzurii, singura autoritate care este în măsură, conform principiului democratic și constituțional al separației puterilor în stat, să constate că un anumit cetățean a încălcat grav legea, inclusiv prin exercitarea abuzivă a libertății de exprimare, este autoritatea judecătorească, care beneficiază de toate garanțiile de independență”, a precizat CC.

(In)securitatea raporturilor juridice. Lipsa de accesibilitate, claritate și previzibilitate a legii

Accesibilitatea, previzibilitatea și claritatea legii presupun faptul că normele de drept trebuie să fie formulate cu suficientă precizie, astfel încât să permită persoanei să decidă asupra conduitei sale și să prevadă, în mod rezonabil, în funcție de circumstanțele cauzei, consecințele acestei conduite. 

Legea în temeiul căreia CPPIIN suspendă și revocă licențe prevede (art. 6) inadmisibilitatea efectuării investițiilor de către persoanele fizice și juridice care:

– „au fost implicate în activități de spălare a banilor și finanțare a terorismului”;

– „ar putea desfășura activități ilegale sau infracționale, în temeiul informațiilor justificate prezentate de către organele competente ale statului”;

– „mențin sau au menținut legături cu grupuri criminale organizate, servicii speciale sau grupări de state străine care au legături cu organizații teroriste internaționale, cu persoane suspectate de apartenență la acestea și care cresc riscul sau reprezintă o amenințare pentru securitatea națională a Republicii Moldova”.

Legea nu precizează ce semnifică „implicarea” sau „menținerea legăturilor”, aceste sintagme vagi având un potențial major de interpretare. Și mai dubioasă și imprevizibilă e însă norma„ar putea desfășura activități ilegale”. Aceasta operează cu temeiuri bazate pe probabilități și speculații, și nu pe criterii clare, certe și „măsurabile”.  

În plus, art. 7 al legii enumeră o serie de informații și documente pe care CPPIIN le poate cere de la posturile TV și de radio („structura capitalului social al acționarilor/asociaților; valoarea maximă a investiției, exprimată în unități monetare; situațiile financiare pentru ultimii 3 ani etc.”). Același articol mai prevede dreptul Guvernului de a stabili și alte documente și informații, decât cele enumerate expres de lege, drept necesare pentru examinarea solicitării de aprobare prealabilă. Așadar, nu există nicio limită în volumul informațiilor și nici previzibilitate pentru potențialii investitori. 

Acestea sunt doar câteva dintre exemplele de norme derogatorii, vagi, contradictorii și neclare, care încalcă grav principiul securității raporturilor juridice, principiul legalității și previzibilității cadrului legal. 

Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CtEDO) în jurisprudența sa a subliniat importanța asigurării accesibilității și previzibilității legii, instituind o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere pentru respectarea acestor exigențe. Potrivit CtEDO, nu poate fi considerată „lege” decât o normă enunțată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să-și corecteze conduita. În special, o normă este previzibilă atunci când oferă o anume garanție contra atingerilor arbitrare ale puterii publice (cauza Amann vs. Elveția, hotărârea din 16 februarie 2000, §56). Testul preciziei legii impune ca legea, în situațiile în care oferă o anumită marjă de discreție, să indice cu suficientă claritate limitele acesteia (cauza Silver și alții v. Regatul Unit, hotărârea din 25 martie 1983, §80).

Revelații

În ultimele câteva luni, CPPIIN a abordat nu doar televiziunile „asociate oligarhilor fugari”, ci și multe alte instituții media audiovizuale din Capitală și din regiuni. Ipotetic, orice post TV poate fi suspendat (fără motive clare) pe durata timpului cât acest Consiliu examinează dosarul și, mai apoi, licența îi poate fi retrasă pe niște motive iluzorii (ex: „ar putea desfășura activități ilegale sau infracționale”). Deciziile Consiliului nu pot fi suspendate în instanța de judecată. Ar fi nevoie de minim doi ani (*aproximare optimistă) ca să-ți recapeți licența în urma obținerii unei hotărâri definitive.

Între altele, de curând, postul regional de televiziune Elita TV, care s-a conformat solicitării CPPIIN și a prezentat toate informațiile expres enumerate în lege, s-a trezit, alături de alte câteva instituții media, cu o notificare adițională în care i se cere să prezinte Consiliului „informații suplimentare privind rulajele bancare ale tuturor conturilor rezidente și nerezidente deținute de companie, încasările prin echipamentele de casă în perioada 01.01.2022-08.07.2024, precum și rulajele conturilor bancare ale beneficiarilor efectivi și ale administratorilor companiei pentru perioada 01.01.2022-08.07.2024”. 

Sunt aceste pârghii, în sine, un potențial mijloc de exercitare a presiunilor asupra mass-mediei audiovizuale? Da. Am convingerea că acest mecanism are toate șansele să inducă starea de autocenzură într-un post, fie el și „cel mai” independent, luat în vizorul Consiliului. Cât de curajoasă poate fi politica editorială a unui post TV în condițiile în care soarta acestuia depinde în mod direct de discreția nelimitată a Consiliului? Întreaga experiență e foarte stresantă, inclusiv în cazul Elita TV care, de altfel, este dispusă să le ofere aceste date.

„Filtrul miraculos” de identificare a presei afiliate lui Șor e, poate, eficient, dar este incompatibil cu principiile unui stat democratic. Existența și activitatea furnizorilor de servicii media audiovizuale nu trebuie să depindă de astfel de mecanisme juridice lipsite de accesibilitate, claritate și predictibilitate, dar și de un control de legalitate adecvat. 

Și, pe final, mă tot gândesc dacă acest filtru miraculos ar fi fost la fel de acceptabil pe vremurile marcate de regimul Plahotniuc/PRSM și cât de „fericiți” trebuie să fim că el, filtrul, ar putea rămâne moștenire unei altor guvernări, cum or fi ele.

Realizarea acestui comentariu a fost posibilă datorită suportului generos din partea poporului american și britanic prin intermediul Agenției Statelor Unite pentru Dezvoltare Internațională (USAID) și Ambasadei Marii Britanii la Chișinău. Conținutul acestui material ține de responsabilitatea Centrului pentru Jurnalism Independent și nu reflectă în mod necesar viziunea Regatului Unit, USAID sau a Guvernului Statelor Unite.