Andrei Bivol, despre suspendarea licențelor a 6 posturi TV: „Dispoziția CSE este o măsură excepțională, luată într-o situație de urgență, și trebuie tratată ca atare”

Decizia Comisiei pentru Situații Excepționale (CSE), de acum două săptămâni, prin care au fost suspendate licențele de emisie a șase televiziuni pe perioada stării de urgență a generat diferite reacții. Unii au salutat-o, alții au cerut mai multe argumente, iar cei vizați au condamnat-o. Despre aspectele juridice ale dispoziției CSE, soluții alternative și eventuale riscuri am discutat cu Andrei Bivol, avocat, membru al Consiliului de Presă.  

Media Azi: Domnule Bivol, la câteva zile după ce CSE a decis să suspende licențele a șase posturi TV mai multe ONG-uri de media au emis o declarație în care susțin că din dispoziția Comisiei lipsesc argumente explicite, clare și detaliate, care să confirme că decizia este justificată. În ce măsură împărtășiți constatările organizațiilor semnatare? 

Andrei Bivol: Aceste declarații (au fost mai multe) sunt o reacție normală într-o societate democratică, mai ales pentru că vin din partea unor organizații care luptă pentru drepturile omului. În esență, acestea sunt echilibrate și pot să spun că le împărtășesc și eu într-o anumită măsură. Decizia CSE face trimitere la anumite temeiuri de fapt și de drept care au determinat limitarea libertății de exprimare și implicit suspendarea licențelor de emisie a celor șase televiziuni. Cred totuși că dispoziția cu pricina conține argumente explicite și clare, chiar dacă acestea pot să nu fie suficient de detaliate pentru toată lumea.

Cred că se impun niște clarificări prealabile. Libertatea de exprimare este un drept fundamental, dar nu unul absolut, precum este dreptul la viață sau dreptul de a nu fi supus torturii. Libertatea de exprimare poate fi limitată în condițiile prevăzute de lege. Aceste limite rezultă din art. 10 alin. (2) al Convenției Europene Drepturilor Omului. Libertatea de exprimare presupune  îndatoriri și responsabilități și poate fi supusă condițiilor, restrângerilor și sancțiunilor prevăzute de lege. Într-o societate democratică aceste limitări constituie măsuri necesare pentru securitatea națională, integritatea teritorială sau siguranța publică, apărarea ordinii și prevenirea infracțiunilor, apărarea reputației și moralității etc. Constituția Republicii Moldova, la art. 32 alin. (3), are o abordare similară, stabilind în mod expres valorile care prevalează în raport cu libertatea de exprimare. Constituția interzice contestarea şi defăimarea statului şi a poporului, îndemnul la război de agresiune, la ură națională, rasială sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial, la violență publică, precum şi alte manifestări ce atentează la regimul constituțional. Orice limitare trebuie să asigure un echilibru între libertatea de exprimare și apărarea altor valori. 

Din punct de vedere juridic, ce fel de act este dispoziția CSE pe partea suspendării licenței? Ce criterii prevăzute de lege trebuie sa satisfacă acest act, mai ales din perspectiva motivării?

Decizia a inflamat opinia publică, polarizând breasla jurnalistică, clasa politică și societatea civilă. Pentru o parte a societății, dispoziția CSE a fost necesară și absolut justificată, ba chiar una întârziată; pentru ceilalți, decizia CSE constituie un abuz și o ingerință inadmisibilă în libertatea de exprimare. 

Dispoziția CSE este un act administrativ individual, emis în cadrul exercitării regimului stării de urgență. Deciziile de restrângere a unor drepturi sau libertăți pot avea loc doar dacă acestea sunt  necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, ordinii publice etc. Art. 31 al Codului administrativ prevede obligația de motivare a actelor administrative individuale. Legea nu prevede însă alte aspecte cu privire la gradul de detaliere al motivării sau care ar fi standardul unei motivări suficiente a unui act administrativ. 

Dispoziția CSE prevede următoarea motivare: „[…] în scopul protejării spațiului informațional național și prevenirii riscului de dezinformare prin răspândirea informațiilor false sau a tentativelor de manipulare a opiniei publice, având la bază lista persoanelor fizice și juridice supuse sancțiunilor internaționale, prevăzută în Anexa nr. 1 la Dispoziția Comisiei pentru Situații Excepționale nr. 45/2022, și informațiile disponibile prin controlul exercitat de acestea asupra unor furnizori de servicii media, precum și multiplele constatări din rapoartele de monitorizare ale Consiliului Audiovizualului privind încălcările Codului Serviciilor Media Audiovizuale al Republicii Moldova, implicit aplicarea sancțiunilor pentru lipsa unei informări corecte în reflectarea evenimentelor naționale, dar și a războiului din Ucraina […]”. Motivarea dată ar putea fi detaliată insuficient pentru unii critici, dar nu putem nicidecum spune că o motivare lipsește ca atare. Evident, dacă temeiurile invocate de CSE ar fi false, iar informațiile care au stat la baza dispoziției ar lipsi, am fi într-o situație de abuz vădit.

La contestarea dispozițiilor emise de CSE, controlul instanței de judecată se va limita la verificarea următoarelor circumstanțe: existenţa situaţiei excepţionale la data la care a fost emisă dispoziția; competenţa CSE de a emite dispoziția; existenţa interesului public care justifică emiterea dispoziției; imposibilitatea efectivă a autorităţii publice de a emite dispoziția în condiţii obişnuite; proporţionalitatea măsurilor adoptate.

Deci calitatea motivării dispoziției CSE nu este una din circumstanțele ce vor fi verificate nemijlocit de instanța de judecată. Totuși, instanța va verifica motivarea existenței interesului public și a proporționalității dintre acesta și măsura de suspendare a licențelor de emise. La examinarea unei contestații împotriva dispoziției CSE instanța de judecată poate obliga CSE să prezinte dosarul administrativ integral, adică toate acele informații care au stat la baza emiterii dispoziției (inclusiv posibile informații secrete analizate de CSE). Acestea ar putea oferi un tablou factologic complet, care eventual ar exclude orice speculații în privința interesului public și a proporționalității.

Libertatea de exprimare presupune  îndatoriri și responsabilități și poate fi supusă condițiilor, restrângerilor și sancțiunilor prevăzute de lege.

Din perspectiva Curții Europene a Drepturilor Omului, motivele pentru o astfel de restrângere a libertății de exprimare trebuie să fie relevante și suficiente. Toate motivele ar fi analizate și din perspectiva legalității, proporționalității și necesității restrângerii dreptului într-o societate democratică. Având în vedere precedentul NIT v. Republica Moldova, dacă motivele invocate de CSE sunt adevărate, există riscuri foarte mici ca dispoziția CSE să constituie o încălcare a art. 10 al Convenției Europene a Drepturilor Omului.

Ar fi avut autoritățile alte soluții pentru a combate „lipsa unei informări corecte în reflectarea evenimentelor naționale, dar și a războiului din Ucraina”, așa cum arată dispoziția CSE?

Răspunsul scurt și simplu este da. Decizia CSE a fost emisă prin derogare de la prevederile Codului serviciilor media audiovizuale. CSE a substituit Consiliul Audiovizualului (CA), care are prerogativa legală de a sancționa posturile TV ce admit încălcări ale legii. Ceea ce s-a și întâmplat de fapt. Din declarațiile recente ale președintei CA, Liliana Vițu, rezultă că în 2022 toate cele șase posturi suspendate au fost sancționate de CA, unele dintre ele chiar și de 22 de ori. CA poate suspenda licența de emisie a unui post TV, doar că suspendarea este una dintre cele mai aspre sancțiuni prevăzute de lege. Codul serviciilor media audiovizuale prevede un mecanism de sancționare cu multe trepte. Acest mecanism a fost cel mai probabil gândit ca să protejeze mass-media împotriva unor decizii abuzive și disproporționate. Pentru a putea aplica suspendarea unui post TV trebuie mai întâi aplicate treptat o serie de sancțiuni mai blânde. CA ar fi putut ajunge eventual la suspendarea licențelor respective, dar acest proces ar fi durat în timp,  iar suspendarea ar fi operat la diferite momente în timp.

Cele șase posturi TV ar fi controlate de un grup de persoane care constituie (în viziunea autorităților) o amenințare consolidată și iminentă la adresa securității naționale. În aceste circumstanțe, soluția care se impunea era una consolidată și imediată. Urgențele se tratează cu urgență.

Care credeți că sunt șansele ca, după încheierea stării de urgență, aceste posturi să-și recapete dreptul de a reveni pe micile ecrane? 

Cred că șanse ca posturile TV vizate să-și reia activitatea există. Dispoziția CSE prevede expres că suspendarea are efect doar în perioada stării de urgență. Deci, la expirarea stării de urgență, licențele de emise vor fi reactivate. Altă întrebare este cât va dura starea de urgență și dacă posturile TV vor mai fi active și își vor putea relua efectiv activitatea la acel moment.

Una dintre argumentările din dispoziția CSE ține de faptul că persoane fizice sau juridice supuse sancțiunilor internaționale exercită controlul asupra posturilor TV vizate. În spațiul public s-a vehiculat despre trecerea Primul în Moldova și Accent TV sub controlul lui Ilan Șor. Media Azi a solicitat informații în acest sens, dar ni s-a răspuns că ar fi vorba de secret de stat. Din punct de vedere juridic, datele privind beneficiarul efectiv al unor posturi TV reprezintă informații de interes public sau, totuși, secret de stat?

Deținerea controlului asupra posturilor TV de către persoane supuse sancțiunilor internaționale face parte dintr-o discuție mai largă despre posibilitatea de a  aplica sancțiuni internaționale propriilor cetățeni. În opinia mea, aplicarea sancțiunilor internaționale asupra propriilor cetățeni forțează destul de serios limitele Constituției și, în mod cert, va fi subiect de discuție atât în instanțele de judecată, cât și la Curtea Constituțională.

Pe termen scurt, lipsa de transparență asociată cu motivarea succintă a dispoziției CSE afectează încrederea societății în instituțiile statului. Totuși, nu trebuie să uităm că dispoziția dată urmărește apărarea unor valori precum securitatea statului. 

Revenind la suspendarea licențelor de emisie, acest motiv nu este prevăzut de lege. Deci, este o măsură excepțională luată doar în contextul stării de urgență.

Cât privește schimbarea beneficiarilor efectivi, Codul este clar – orice schimbare a acestora trebuie notificată în prealabil la CA. Președinta CA a anunțat că astfel de încălcări au fost deja constatate la unele dintre posturile TV suspendate, iar la altele se efectuează la moment investigații.

În mod normal, identitatea beneficiarilor efectivi ai posturilor TV este o informație publică. În acest caz, pot să presupun doar că adevărații beneficiari controlează aceste posturi TV prin intermediul unor interpuși care sunt înregistrați la CA în calitate de beneficiari efectivi. Informația despre beneficiarii adevărați (neînregistrați la CA), dacă a fost obținută de SIS prin mijloacele speciale de investigație, poate constitui secret de stat.

Care sunt riscurile unei astfel de decizii atât pe termen scurt, cât și pe termen lung?

Din perspectiva CSE și a experților în domeniul securității, dispoziția CSE a avut menirea de a exclude riscuri la adresa securității naționale, dar nu de a crea altele noi.

Pe termen scurt, lipsa de transparență asociată cu motivarea succintă a dispoziției CSE afectează încrederea societății în instituțiile statului. Totuși, nu trebuie să uităm că dispoziția dată urmărește apărarea unor valori precum securitatea statului. 

Pe termen lung, cred că riscurile de limitare a libertății de exprimare sunt în mare parte exagerate. Dispoziția CSE este o măsură excepțională, luată într-o situație de urgență, și trebuie tratată ca atare. Această dispoziție este temporară, limitată doar la perioada stării de urgență și nu constituie un precedent.