Недавние предложения Правительства и перспектива права доступа к информации

Кристина Дурня,
юрисконсульт ЦНЖ

На заседании от 4 мая Правительство одобрило законопроект о внесении изменений в ряд нормативных актов, среди которых и  Закон о доступе к информации. Чтобы развеять возможную озабоченность по поводу последствий данной инициативы, необходимо уточнить, что документ еще не стал законом. Эти предложения могут получить юридическую силу только после рассмотрения и утверждения проекта Парламентом, а данный процесс предполагает в том числе публичные консультации по документу.

До наступления этих событий давайте проанализируем, что предполагают точнее предлагаемые изменения и к каким они могут привести последствиям для права доступа к информации.

1. Предварительное производство

С 2019 года, когда вступил в силу Административный кодекс, обжалование отказов в предоставлении информации со стороны органов власти стало настоящей головной болью, как для заявителей, так и для судебных инстанций.

Сегодня Закон о доступе к информации предусматривает, что заявитель может обжаловать отказ поставщика информации «как во внесудебном порядке, так и непосредственно в компетентный административный суд». На практике было множество проблем, связанных с толкованием данного текста. А точнее, является ли внесудебный порядок альтернативой, оставленной для удобства заявителя, или все же его следует пройти в обязательном порядке  до обращения в суд?

В принципе, после укрепления юриспруденции на данном участке,  судьи согласились с тем, что речь идет об альтернативном, а не обязательном варианте. Другими словами, сегодня заявители не должны соблюдать предварительное производство до обращения в судебную инстанцию.

Если вернуться к законодательным рекомендациям Правительства, исполнительный орган предлагает заменить текст, который предусматривает обращение «как во внесудебном порядке, так и непосредственно в компетентный административный суд» на текст,  предусматривающий возможность  обжалования действий поставщика информации «согласно положениям Административного кодекса»^[1].

Административный кодекс содержит ряд статей, регулирующих предварительное производство^[2]. Судьи давали и по-прежнему дают крайне разнообразные толкования этим положениям. С одной стороны, некоторые судебные инстанции считают, что предварительное производство следует проходить только тогда, когда специальные законодательные нормы (расходящиеся с Кодексом) предусматривают данное производство, а с другой стороны, другие судебные инстанции полагают, что правилом является соблюдение предварительного производства, а исключения допускаются только  в том случае, когда специальные законы четко «освобождают» истцов от этой обязанности. Поэтому, многие иски, поданные в суд субъектами, обратившимися за информацией, были признаны недопустимыми из-за несоблюдения  предварительного производства, а другие – за пропуск заявителем срока обращения в суд в ожидании ответа на свой предварительный запрос от поставщика информации.

Попытка пролить свет на эту дилемму была предпринята в конце 2021 года, когда Высшая судебная палата (ВСП) опубликовала Пояснительную записку. ВСП четко указала, что «предварительное производство является обязательным, только когда оно четко предусматривается специальным законом».

Следовательно, в случае придания законной силы предложению Правительства в отношении предварительного производства,  заявители смогут в дальнейшем обжаловать отказы поставщиков информации непосредственно в судебную инстанцию. Другими словами, поправка НЕ изменит положение вещей на данном участке.

Вместе с тем, проблема разночтений в толковании судебными инстанциями данных положений Административного кодекса, регулирующих предварительное производство, остается нерешенной. Выход по изменению такой практики не вытекает из изменения Закона о доступе к информации, а из приведения в соответствие и прояснения правовых норм Административного кодекса (ст. 162-163, ст. 208 Административного кодекса).

2. Срок предоставления информации

В данный момент закон предусматривает, что «запрашиваемые информация предоставляется заявителю с момента, когда она готова к предоставлению, однако не позднее 15 рабочих дней со дня регистрации заявления». В этом смысле, поправки Правительства предполагают исключение слов «с момента, когда она готова к предоставлению»^[3]. Таким образом, если поправки кабинета министров станут законом, то срок 15 рабочих дней не изменится.

Однако серьезнейшей проблемой является предложение^[4] увеличить срок дачи ответа поставщиками информации.  Сейчас закон предусматривает, что срок предоставления информации (15 дней) может быть продлен на 5 рабочих дней в случае запроса заявителем «очень большого объема информации, требующей отбора» или если «необходимы дополнительные консультации для удовлетворения заявления». Итак, максимальный срок ожидания ответа не может превышать 20 рабочих дней.

С другой стороны, утвержденный Правительством законопроект предусматривает возможность продления стандартного (15 дневного) срока не более чем на 30 рабочих дней. Таким образом, в случае придания законности данному предложению, заявители информации могут надеяться получить ответ только через  45 рабочих дней.

3. Заявление о доступе к информации и требования Административного кодекса

Еще два предложения, содержащиеся в законопроекте Правительства, предусматривают обязанность заявителя информации соблюдать при составлении и направлении заявления требования к форме и содержанию, предусмотренные Административным кодексом^[5]. Исходя из этого, они предусматривают обязанность поставщика регистрировать и рассматривать заявления о предоставлении информации в соответствии с положениями Кодекса^[6].

С 2019 года к процессу рассмотрения и удовлетворения государственными органами заявлений о доступе к информации применяются, наряду с положениями Закона о доступе к информации, и требования Административного кодекса. Положения Кодекса (общий закон) применяются, если они не противоречат Закону о доступе к информации (нормативного акта специального характера)^[7].

Сегодня в Законе о доступе к информации перечисляются несколько требований к заявлению о предоставлении информации. А точнее, оно должно содержать сведения, удостоверяющие личность лица, запрашивающего информацию, достаточные и точные данные для нахождения запрашиваемой информации и приемлемый способ ее получения^[8]. В свою очередь, Административный кодекс тоже предусматривает такие же условия, дополнительно указываются лишь «наименование органа власти», «обоснование петиции» и «подпись».

Хотя на протяжении более трех лет национальные инстанции четко указывали, что процедура осуществления и освоения права доступа к информации подпадает под действие Административного кодекса, это еще служит темой для полемики в публичном пространстве.

Итак, заявление о доступе к информации, адресованное органу публичного управления, должно соответствовать как условиям, выдвинутым специальным законом, так и общим законом, за одним лишь исключением – «обоснование петиции». Согласно специальному закону^[9], лицо, запрашивающее информацию, освобождается от обязанности обосновывать свой интерес к запрашиваемой информации. Такое же правило установлено и Конвенцией Тромсё («Лицо, обращающееся за официальным документом, не обязано излагать свои причины получения доступа к данному документу»).

Как бы сильно ни сопротивлялись яростные критики этому (свершившемуся) факту, остаются несомненными несколько моментов:

• В соответствии с действующим законодательством^[10] (а также с законодательством, признанным утратившим силу^[11] после вступления в силу Административного кодекса), заявление о доступе к информации, адресованное органу публичного управления, является петицией.
• Все электронные документы, включая заявление о доступе к информации, должны быть подписаны электронным способом^[12]. И до вступления в силу Административного кодекса, согласно Закону об электронной подписи и электронном документе,  все документы, передаваемые с помощью электронных средств, должны быть подписаны соответствующим образом, включая заявления о доступе к информации^[13].

Делаем вывод, что предложение Правительства о внесении изменений в закон («Заявление должно соответствовать условиям, предусмотренным положениями Административного кодекса») скорее призвано устранить неопределенные моменты в отношении применимости положений Кодекса, но не изменить сегодняшнюю практику.

4. Переадресовка заявлений

Закон о доступе к информации предусматривает, что заявление может быть переадресовано иному поставщику информации,  если поставщик информации, к которому обращено заявление, не владеет запрашиваемой информацией или «иной поставщик обладает запрашиваемой информацией в виде или форме, которая может в большей степени удовлетворить заявление». Переадресовка может быть произведена, только если поставщик информации обязательно уведомил об этом заявителя в течение трех рабочих дней и получил его согласие.

В этой связи в одобренном Правительством законопроект предлагается исключить эти положения из текста Закона  о доступе к информации. Вероятно, соображения данной поправки вытекают из того, что то же учреждение (переадресовки) регулируется и Административным кодексом^[14]. Вместе с тем, Код не вводит обязанность органа власти получать согласие заявителя, а срок предоставления информации составляет 5 рабочих дней. Следовательно, данное предложение невыгодно для лиц, обращающихся за информацией.

5. Неясные моменты

Закон о доступе к информации различает две категории поставщиков информации:

1. Центральные и местные учреждения и органы публичной власти;
2. Физические и юридические лица, которые на основании закона или договора с органом публичной власти, публичным учреждением уполномочены управлять общественными делами и которые собирают, производят отбор, владеют, хранят, располагают официальной информацией («Premier Energy», «Moldova Gaz» и др.).

Поставщики информации первой категории – это субъекты, которые подпадают под действие Административного кодекса, и «приведение» Закона о доступе к информации в соответствие с его положениями в этом случае может быть оправдано. С другой стороны, руководствуясь правилами толкования и применения закона, если говорить о лицах второй категории, то к ним применимы лишь положения Закона о доступе к информации. В то же время, согласно практике некоторых судебных инстанций, споры, возбужденные в отношении субъектов второй категории, рассматривались в административном суде, а  иные – в суде общей юрисдикции. Другими словами, судьи «приравнивали» юридических лиц, управляющих государственными услугами, к органам власти. Следовательно, остается неясным, приняло ли это во внимание Правительство при разработке законопроекта.

Уже долгие годы гражданское общество систематически сообщает о проблемах в сфере доступа к информации. Действительно, в условиях многочисленных незаконных отказов поставщиков информации, запоздалых ответов или молчаливого отношения органов власти к обращениям заявителей, доступ к информации в Республике Молдова можно назвать не иначе как «хромающим правом».

Незаконная практика применения закона поставщиками информации по-прежнему сохраняется. Судебные инстанции переводят Закон о доступе к информации в разряд вышедших из употребления, чтобы потом его «возродить». Международные стандарты, которые государство обязалось соблюдать, а также задачи, прекрасно включенные в  программы государственного управления и планы действий, пока остаются только на бумаге.

В подавляющем большинстве случаев в эпицентре этой драмы находятся СМИ, для которых доступ к информации – один из основных рабочих инструментов. Одни поправки, содержащиеся в законопроекте Правительства, существенно не меняют сегодняшнюю практику, а другие  еще больше затрудняют доступ к информации, представляющей общественный интерес.

Законодательство о доступе к информации не может быть целью «разрозненно» и не согласованно вносимых изменений. Законодательную базу следует реформировать последовательно, путем приведения закона в соответствие с международными стандартами и исключения положений, вызывающих не единообразные или ошибочные толкования.

^[1] Ст. VIII, п. 4 Утвержденного Правительством законопроекта: «В части (1) статьи 21 текст «обжаловать его действия как во внесудебном порядке,  так и непосредственно в компетентный административный суд» заменить словами «обжаловать его действия согласно положениям Административного кодекса № 116/2018»;

^[2] Ст. 162-163 и ст. 208 Административного кодекса;

^[3] Ст. VIII, п. 2 Утвержденного Правительством законопроекта: Статью 16 изложить в следующей редакции: «Статья 16. Сроки удовлетворения заявлений о доступе к информации (1) В порядке отступления от положений Административного кодекса № 116/2018, запрашиваемые информация и документы предоставляются заявителю в течение 15 дней со дня подачи заявления.

^[4] Ст. VIII, п. 2 Утвержденного Правительством законопроекта: Часть (2) статьи 16  изложить в следующей редакции: Срок, предусмотренный в части (1), может быть продлен не менее чем на 30 дней руководителем публичного учреждения, если: a) заявление касается очень большого объема информации, требующей ее отбора; b) необходимы дополнительные консультации для удовлетворения заявления.

^[5] Ст. VIII, п. 1 Утвержденного Правительством законопроекта: «Часть (2) статьи 12 изложить в следующей редакции: (2) Заявления должно соответствовать требованиям, предусмотренным положениями Административного кодекса № 116/2018»;

^[6] Ст. VIII, п. 1 Утвержденного Правительством законопроекта: «Часть (1) статьи 15 изложить в следующей редакции: «(1) Заявления о доступе к информации регистрируются и рассматриваются в соответствии с положениями Административного кодекса № 116/2018».

^[7] Ст. 5 ч. (3) и ст. 7 ч. (3) Закона о нормативных актах: «Специальные правовые нормы применяются исключительно к отдельным категориям общественных отношений или прямо определенным субъектам. В случае противоречия между общей нормой и специальной нормой, которые содержатся в нормативных актах одного уровня, применяется специальная норма (…)В случае возникновения конфликта норм между двумя нормативными актами равной юридической силы применяются положения последнего по времени принятия, утверждения или издания акта, за исключением ситуаций, предусмотренных частями (3) и (4) статьи 5»;

^[8] Ст. 12 ч. (2) Закона о доступе к информации: «(2) Письменное заявление должно содержать: a) достаточные и точные данные для нахождения запрашиваемой информации (ее части или частей); b) приемлемый способ получения запрашиваемой информации; c) сведения, удостоверяющие личность лица, запрашивающего информацию».

^[9] Ст. 10 ч. (3) Закона о доступе к информации: «Любое лицо, желающее получить доступ к информации в соответствии с настоящим законом, освобождается от обязанности обосновывать свой интерес к запрашиваемой информации»;

^[10] Ст. 9 ч.(1)-(2) Административного кодекса: «В целях настоящего кодекса под петицией понимается любое заявление, обращение или предложение, адресованное физическим или юридическим лицом органу публичной власти». «Посредством заявления испрашивается издание индивидуального административного акта или осуществление административного действия»;

^[11] Ст. 8 ч. (4) Закона о подаче петиций: «Петиции (заявления), в которых запрашивается официальная информация, рассматриваются в сроки, установленные законодательством о доступе к информации»;

Ст. 4 ч.(1) Закона о подаче петиций: «В настоящем законе под петицией понимаются любые заявление, жалоба, предложение, обращение, поданные компетентным органам, в том числе предварительное заявление, которым опротестовывается административный акт или нерассмотрение прошения в установленный законом срок»;

^[12] Ст. 75 ч. (1), п. e)  Административного кодекса: «Петиция должна содержать следующие элементы (…) подпись заявителя либо его законного или уполномоченного представителя, а в случае петиции, переданной в электронной форме, – электронная подпись».

^[13] Ст. 2  Закона об электронной подписи и электронном документе : «электронная подпись – данные в электронной форме, которые присоединены или логически связаны с другими электронными данными и которые используются в качестве способа аутентификации».

^[14] Ст. 74 Административного кодекса: «Если петиция относится к компетенции другого органа, оригинал петиции в течение пяти рабочих дней со дня регистрации направляется компетентному органу публичной власти, о чем сообщается заявителю».