Так нельзя! Телерадиовещание под «надзором» Совета, ответственного за инвестиции?

Кристина Дурня, юрист

О Совете по продвижению инвестиционных проектов национального значения (далее – СПИПНЗ) и рычагах вмешательства в сферу телевидения и радиовещания, которыми его наделило законодательство в начале этого года, до сих пор практически ничего не говорилось.

Это относительное или абсолютное молчание я объясняю для себя тем фактом, что при разработке нового правового механизма приостановки действия/отзыва лицензий на телерадиовещание власти действовали максимально непрозрачно, пытаясь свести к минимуму неодобрительную реакцию со стороны общества. Новые инструменты отзыва лицензий «преподнесены» скрытыми законотворцами, в последнюю минуту добавившими их в пакет поправок, регулирующих энергетический рынок.

Решающим фактором в замалчивании, однако, стало то, что средства вмешательства и новые рычаги СПИПНЗ (приостановка действия/отзыв), предположительно, использовались исключительно в борьбе против медиамеханизмов Шора и Плахотнюка. Кто, будучи в своем уме, осмелится задавать вопросы о допустимости таких механизмов приостановки и отзыва лицензий на вещание в демократическом обществе, в принципе, или («Боже упаси!») оспаривать их, учитывая то, что они предназначены для борьбы с «более масштабным злом»?

Итак, уважаемые читатели, существование этой системы касается всех участников рынка аудиовизуальных медиауслуг, и «плохих», и «хороших» (в соответствии с народной классификацией). Какими бы благородными ни были намерения законодателей, когда они в законодательном порядке формулировали эту инициативу, в демократическом обществе она абсолютно недопустима. Тот факт, что совет, отвечающий за рассмотрение инвестиционных вопросов, теперь может решать, приостановить действие лицензии или отозвать ее, тем более при неясных обстоятельствах и без постановления суда, должно серьезно обеспокоить как тех, кого общество считает «плохими», так и тех, кого оно считает «хорошими», в равной мере.

Этот вывод можно подтвердить многочисленными аргументами, приведенными ниже, которые я бы резюмировала, сформулировав следующие выводы.

1. Поправка, в соответствии с которой СПИПНЗ наделена полномочиями, позволяющими приостанавливать действие и отзывать лицензии на вещание радиостанций и телеканалов, утверждена со значительным нарушением законодательной процедуры.

2. Механизм как таковой не соответствует критериям доступности, ясности и предсказуемости действия закона.

3. Аналогичный механизм приостановки действия или отзыва лицензии на вещание без решения суда ранее признавался неконституционным.

4. То, что решения СПИПНЗ не могут быть приостановлены судом – яркий и очевидный пример ограничения права на доступ к правосудию.

5. Рычаги воздействия, которыми наделена СПИПНЗ, могут привести к необоснованному ограничению права на свободу выражения мнений, а также права собственности.

Партеногенез новых «законных решений» по отзыву лицензий. Традиция и тайна

К концу 2023 г., когда ожидалось окончание чрезвычайного положения, из чего косвенно следовало и прекращение последствий решений КЧС о приостановке работы 12 телеканалов, стало ясно, что органы власти будут стремиться обеспечить такое положение дел, чтобы судьба этих каналов оставалась прежней. Понять тайну и традиции, на которых основывался процесс закрепления нового правового механизма, поможет нижеприведенная хронологическая таблица.

8 декабря 2023 г. премьер-министр Дорин Речан объявил, что 12 телеканалов, действие лицензий которых было приостановлено КЧС, не возобновят вещание в новом году^[1], а позже, через четыре дня, председатель Парламента Игорь Гросу заявил о существовании «законных решений по ряду постановлений КЧП, включая закрытие 12 телеканалов».

Попытки со стороны прессы [15 декабря 2023 г.] получить информацию о «принятых законодательных пакетах» и «существующих правовых решениях» оказались безрезультатными, так как органы власти не сообщали о правовых механизмах, которые они намеревались внедрить.

Только 29 декабря 2023 г. и гражданское общество, и широкая общественность получили возможность ознакомиться с рассматриваемыми законодательными нововведениями, однако при этом они уже были применены на практике. Выяснилось, что структура под названием «Совет по продвижению инвестиционных проектов национального значения» уполномочена приостанавливать действие лицензий на вещание на тот период, пока она изучает определенную информацию и документы, необходимые для того, чтобы учреждение установило, что шесть СМИ осуществляли «инвестиции в сферы, важные для безопасности государства».

Как этот Совет оказался наделен такими полномочиями? А очень просто. Парламент должен был рассмотреть пакет поправок, направленный на «обеспечение неподкупности и функциональности рынка электроэнергии». Он рассматривался и утверждался соответствующими инстанциями с августа по ноябрь 2023 г., и голосование по нему состоялось в первом чтении.

18 декабря 2023 г., за четыре дня до окончательного голосования 22 декабря, законопроект о «рынке электроэнергии» был дополнен поправкой, внесенной депутатами Раду Марианом и Вирджилиу Пысларюком. В предложенных в последний момент статьях описывался механизм приостановки действия лицензий телеканалов вне условий режима ЧП. Голосование по ним состоялось в окончательном чтении без проведения общественных консультаций, они были промульгированы в тот же день (22 декабря) и, соответственно, опубликованы 23 декабря 2023 г.

Служат ли срочная необходимость разрешить ситуацию, необходимость или полезность этих «решений» оправданием для игнорирования всех аспектов, касающихся прозрачности процесса принятия решений и обеспечения стандартов качества закона? Нет. За четыре дня с момента регистрации поправки (18 декабря) до окончательного голосования (22 декабря) Правительство успело одобрить ее. Успела ли это сделать и Группа экспертов гражданского общества, учрежденная при профильной парламентской комиссии, сотрудничество с которой Правительство высоко оценивает перед европейскими учреждениями? Предполагаю, что да.

Почти на протяжении месяца «принятые законодательные пакеты» и «существующие законные решения», согласно заявлениям представителей правительства, оставались окутанными тайной. А тактика тайного внесения существенных поправок в последний момент, а также публикация решений о внедрении законодательно утвержденных механизмов в пятницу вечером, накануне событий, в силу которых общественность обратит мало внимания на эти новшества, свидетельствует о том, что традиции прежних времен по-прежнему соблюдаются.

С юридической точки зрения, вышеизложенное свидетельствует о серьезном нарушении законодательной процедуры. Поправка, содержащая новые «правовые решения», касающиеся отзыва лицензий, не имела ничего общего с концепцией законопроекта, в который была включена, не соответствовала требованиям относительно прозрачности принятия решений, не был подана на экспертизу, не состоялось консультирование в соответствии с обязательными требованиями и процедурами (правовыми, экономическими, анализом нормативного воздействия и др.). Необходимо подчеркнуть, что в практике Конституционного Суда Республики Молдова неоднократно указывалось, что несоблюдение процедуры, предусмотренной Конституцией, Регламентом Парламента и Законом № 100/2017 о нормативных актах, является основанием для признания закона неконституционным [ПКС № 11/2004; ПКС № 28/2020; ПКС № 8/2021; ПКС № 4/2021 и др.].

О механизме как таковом

Поправки, тайно внесенные 18 декабря 2023 г., фактически означали вмешательство в три закона (Закон № 174/2021 о механизме рассмотрения значимых для государственной безопасности инвестиций; Закон № 160/2011 о регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения; Закон № 235/2006 об основных принципах регулирования предпринимательской деятельности).

В том, что касается двух последних нормативных актов, законодатели предусмотрели отступление от общих правил временной приостановки действия и отзыва лицензии/разрешения на предпринимательскую деятельность, или, иными словами, отменили некоторые основные принципы регулирования предпринимательской деятельности.

Изменения, внесенные в Закон о механизме рассмотрения значимых для государственной безопасности инвестиций (далее – «Закон № 174/2021»), являются более сложными по своей сути. Этот нормативный акт, направленный на защиту инвестиций и повышение прозрачности инвестиций, значимых для государственной безопасности, с момента его принятия (2021 г.) рассматривал «телевещание/аудиовизуальные услуги» как сферу, значимую для государственной безопасности.

Согласно закону, любой потенциальный инвестор, прежде чем приступить к осуществлению инвестиционной деятельности в сфере аудиовизуальных медиауслуг, должен получить предварительное одобрение Совета по продвижению инвестиционных проектов национального значения (далее – СПИПНЗ), с составом которого можно ознакомиться здесь.

После рассмотрения запроса потенциального инвестора СПИПНЗ мог предоставить одобрение, отклонить запрос или предложить при выполнении определенных условий предварительное одобрение. В случае, если инвестор осуществил инвестиции с определенными нарушениями или без предварительного одобрения, СПИПНЗ мог распорядиться, например, о приостановке осуществления права голоса, о созыве общего собрания акционеров владельца лицензии телеканала или о приостановке действия  права на получение дохода от распределения прибыли и проч.

На основании изменений, вступивших в силу 23 декабря 2023 г., СПИПНЗ также вправе приостановить действие лицензий на вещание поставщиков медиауслуг на период, необходимый для предоставления информации о фактическом бенефициарии или для получения других указаний на возможное нарушение положения о смене контроля. В такой ситуации решение СПИПНЗ должно исполняться с момента его принятия.

Впоследствии, если СПИПНЗ подтвердит несоблюдение положения о смене контроля или выявит иные ситуации, из-за которых сторона не вправе получить одобрение, он может потребовать отчуждения определенных долей участия или заявления о расторжении некоторых сделок.

Если действие, предписанное СПИПНЗ, не было осуществлено в течение 60 дней, исполнительный орган юридического лица, учредителя телеканала, в течение не более 15 дней должен аннулировать акции или доли участия и осуществить их повторную эмиссию. Если и этого не произойдет, СПИПНЗ может принять постановление об отзыве лицензии на вещание у такого поставщика медиауслуг.

Если сформулировать как можно короче и проще, до декабря 2023 г. Закон предусматривал следующее:

• СПИПНЗ – государственная структура, отвечающая за одобрение любых инвестиционных инициатив и проектов;
• без уведомления Совета никакие инвестиции и экономические транзакции невозможны;
• уже осуществленные инвестиции должны были получать одобрение СПИПНЗ; в противном случае экономический агент должен был отказаться от инвестиций, аннулировать сделки, отчуждать доли участия и проч.

* Телеканалы и радиостанции не обязаны были проходить эту процедуру до декабря 2023 г.

После изменений, внесенных в декабре 2023 г.:

• закон допускает временную приостановку действия или отзыв лицензии на предпринимательскую деятельность (в зависимости от обстоятельств – лицензии на вещание), если не получено предварительное согласие СПИПНЗ;
• решение о приостановке действия или отзыве лицензий на вещание подлежит немедленному исполнению, без решения судебной инстанции;
• учрежден механизм лишения права собственности на инвестиции/доли участия в случае, если вышеуказанный Совет не одобрит инвестиции или состав бенефициаров.

Приостановка действия или отзыв лицензии на вещание без решения суда не являются конституционными

В далекие времена, еще в  2012 г., старый Кодекс телевидения и радио предусматривал возможность приостановки действия и отзыва лицензии на вещание со стороны Совета по телерадиовещанию (СТР), тогда называвшегося Координационным советом по телерадиовещанию (КСТР). Такое постановление КСТР, как и в случае с СПИПНЗ, вступало в силу со дня принятия (вернее, со дня доведения до сведения заинтересованных субъектов, если говорить о КСТР), без решения судебной инстанции.

Соответствующие положения подлежали проверке на конституционность, и 6 декабря 2012 г. Конституционный суд (КС) объявил их неконституционными.

КС отметил, что временный или постоянный отзыв лицензии на вещание, несомненно, подразумевает вмешательство в свободу выражения мнения, гарантированную ст. 32 Конституции Республики Молдова и ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ) [см., в том числе, «Nur Radyo Ve Televizyon Yayıncılığı A.Ș. против Турции» (№ 2) от 12 октября 2010 г.].

Оценивая, соответствует ли вмешательство этим положениям, Суд предположил, что оно было предусмотрено законом и преследовало законную цель в соответствии с п. 2 ст. 10, и сосредоточился на рассмотрении вопроса о том, являлось ли оно «необходимым в демократическом обществе». Рассматривая этот аспект, КС ссылался на общие принципы, проистекающие из судебной практики ЕСПЧ [см., в том числе, «Хендисайд против Соединенного Королевства» от 7 декабря 1976 г., § 49, «Radio France и другие против Франции», «Гундуз против Турции», § 40, «Жиниевски против Франции», §§ 44 и 52].

КС оценил, может ли административная процедура, инициированная и осуществленная КСТР, гарантировать поставщикам аудиовизуальных медиауслуг защиту, проистекающую из ст. 10 ЕСПЧ. В частности, КС оценил, обеспечивает ли она защиту от произвольных действий, особенно принимая во внимание то, что решение КСТР подлежит немедленному исполнению и, таким образом, оказывает непосредственное влияние на право поставщика аудиовизуальных медиауслуг на вещание.

Конституционный суд постановил, что мера по приостановке действия или отзыву лицензии поставщиков аудиовизуальных медиауслуг может повлиять на саму суть процессуальных гарантий, которыми вещатели должны пользоваться в соответствии со ст. 10 ЕСПЧ, и несовместима с принципами правового государства.

Следовательно, КС считает, что в конкретных обстоятельствах дела такое вмешательство в право телеканалов или радиостанций на свободу выражения мнения не соответствует условию «необходимости в демократическом обществе» и, таким образом, противоречит ст. 32 Конституции и ст. 10 ЕСПЧ. Как указывает КС, «решение о приостановке действия лицензии вещателя имеет такое же действие, как и ее “отмена”».

«Принимая во внимание тот факт, что КСТР является подверженным политизации учреждением, его решение о приостановке действия или отзыве лицензии вещателя может привести к цензуре или самоцензуре, а они в равной мере опасны для свободы выражения мнений и права общественности на получение информации. Учитывая особую важность свободы выражения мнений для демократического общества, подверженного политическому давлению и цензуре, единственная власть, способная, в соответствии с демократическим и конституционным принципом разделения властей в государстве, установить, что определенный гражданин допустил существенное нарушение законодательства, в том числе в силу злоупотребления свободой выражения мнений, – это судебная власть, пользующаяся всеми гарантиями независимости», – уточнил КС.

(Не)безопасность правовых отношений. Отсутствие доступности, ясности и предсказуемости закона

Доступность, предсказуемость и ясность закона предполагают, что правовые нормы должны быть сформулированы достаточно точно, чтобы предоставить возможность лицу самому принимать решения о своем поведении и разумно, в зависимости от обстоятельств дела, предвидеть последствия своих действий.

Закон, на основании которого СПИПНЗ приостанавливает действие лицензий и отзывает их, предусматривает (ст. 6) недопустимость осуществления инвестиций физическими и юридическими лицами, которые:

– «были вовлечены в деятельность по отмыванию денег и финансирование терроризма»;

– «могли осуществлять незаконную или преступную деятельность на основании обоснованной информации, представленной компетентными государственными органами»;

– «поддерживают или поддерживали связи с организованными преступными группировками, специальными службами или группами иностранных государств, связанными с международными террористическими организациями, с лицами, подозреваемыми в принадлежности к ним и повышающими риск или представляющими угрозу национальной безопасности Республики Молдова».

В законе не уточняется, что означает «вовлечены» или «поддерживают связи», и столь расплывчатые формулировки могут быть истолкованы как угодно. Еще более сомнительным и непредсказуемым выглядит положение «могли осуществлять незаконную деятельность». Оно основано на вероятностях и предположениях, а не на четких, определенных и «измеримых» критериях.

Кроме того, в ст. 7 закона перечислен ряд сведений и документов, которые СПИПНЗ может запрашивать у телеканалов и радиостанций («структура социального капитала (акционеров/участников); максимальный размер инвестиций, выраженный в денежных единицах; финансовая отчетность за последние 3 года и др.»). Та же статья предусматривает право Правительства указывать прочие документы и информацию, кроме прямо перечисленных в законе, необходимые для рассмотрения запроса на предварительное одобрение. Таким образом, ограничений на объем информации не существует, предсказуемости для потенциальных инвесторов тоже нет.

Вот лишь некоторые примеры не соответствующих требованиям, расплывчатых, противоречивых и неясных положений, в значительной мере нарушающих принцип безопасности правовых отношений, а также принцип законности и предсказуемости правовой базы.

Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) в своей судебной практике подчеркивает важность обеспечения доступности и предсказуемости закона, предписывая ряд ориентиров, которые должен учитывать законодатель, чтобы эти требования соблюдались. По мнению ЕСПЧ, «законом» может считаться лишь норма, сформулированная с точностью, достаточной для того, чтобы лицо могло надлежащим образом корректировать свое поведение. В частности, норма считается предсказуемой, если она предоставляет определенную гарантию против произвольных посягательств со стороны общественных властей (дело «Аманн против Швейцарии», решение от 16 февраля 2000 г., § 56). Проверка точности формулировки закона предусматривает, чтобы закон в ситуациях, когда он предоставляет определенную свободу усмотрения, указывал ее пределы с достаточной ясностью (дело «Сильвер и другие против Соединенного Королевства», решение от 25 марта 1983 г., § 80).

Откровения

За последние несколько месяцев СПИПНЗ взялся не только за телеканалы, «связанные с беглыми олигархами», но и за многие другие аудиовизуальные средства массовой информации в столице и регионах. Гипотетически, действие любого телеканала можно приостановить (без очевидных на то оснований) на время рассмотрения дела Советом, а затем отозвать лицензию, сославшись на некие иллюзорные основания (например, «он может осуществлять незаконную или преступную деятельность»). Решения Совета невозможно приостановить в судебном порядке. Чтобы вернуть лицензию после принятия окончательного решения, потребуется минимум два года (*и это в лучшем случае).

Помимо прочего, следует упомянуть, что недавно региональный телеканал Elita TV, выполнивший требование СПИПНЗ и представивший всю информацию, непосредственно перечисленную в законе, вместе с рядом других СМИ получил дополнительное уведомление с требованием предоставить Совету «дополнительные сведения о банковских операциях по всем резидентским и нерезидентским счетам, принадлежащим компании, поступлениях через кассовое оборудование с 01.01.2022 г. по 07.08.2024 г., а также об операциях по банковским счетам фактических бенефициариев и администраторов компании с 01.01.2022 г. по 08.07.2024 г.».

Являются ли эти рычаги как таковые потенциальным средством оказания давления на аудиовизуальные средства массовой информации? Да. Я убеждена, что этот механизм практически наверняка приведет к самоцензуре на канале, даже «самом» независимом, если он окажется в поле зрения Совета. Насколько смелой может быть редакционная политика телеканала, когда его судьба зависит непосредственно от неограниченного усмотрения Совета? Вся эта ситуация сопряжена с огромным напряжением, примером чему служит случай с Elita TV, даже несмотря на готовность канала предоставить эти сведения.

«Чудесный фильтр», применяемый для выявления СМИ, аффилированных с Шором, возможно, и эффективен, но с принципами демократического государства он несовместим. Существование и деятельность поставщиков аудиовизуальных медиауслуг не должны зависеть от подобных правовых механизмов, не отличающихся доступностью, ясностью и предсказуемостью, к тому же над законностью должен осуществляться адекватный контроль.

И, наконец, я продолжаю думать о том, считался бы этот чудесный фильтр столь же приемлемым во времена режима Плахотнюка/ПСРМ, и как «счастливы» мы могли бы быть, если он, этот фильтр, нам достался в наследство от другого правительства, каким бы оно ни было.

Создание данного материала стало возможным благодаря щедрой поддержке американского и британского народа посредством Агентства США по Международному Развитию (USAID) и Посольство Великобритании в Кишиневе. Высказанные мнения принадлежат авторам и не отражают в обязательном порядке взгляды Великобритании,  USAID или Правительства США