Кристина Дурня, юрист Центра независимой журналистики
Цель не оправдывает, не оправдывала и никогда не будет оправдывать средства, по крайней мере в демократических обществах, существование и развитие которых предполагает, помимо прочего, гарантию основных прав человека, уважение юридических процедур, поощрение социального, экономического и политического плюрализма, а также гарантию свободы прессы.
В начале этого анализа считаю необходимым проговорить некоторые предварительные пояснения:
1. То, что здесь написано, основано на юридических аргументах, возникающих в результате толкования правовых норм, а также на другой информации, исходящей от органов государственной власти.
2. Помимо общих политических и медийных предпочтений (отвращение или, напротив, симпатия в адрес представителей различных лагерей, некоторые из которых могут подвергаться определенной критике), случаи приостановления действия лицензий на вещание 12 телеканалов должны рассматриваться беспристрастно, объективно и даже, если угодно, безлично.
3. Любое отступление власти от принципов, присущих демократии, должно сопровождаться здоровой реакцией общества, в целом, и гражданского общества, в частности. Теория выбора «меньшего из зол» лишь усиливает общее чувство безнаказанности, хорошо укоренившееся в Республике Молдова, что можно почувствовать и увидеть своими глазами. Молчание, подогреваемое нетерпимостью к «вредным» телеканалам, тоже не является решением – в этом плане весьма поучительна мораль истории Мартина Нимёллера.
Приостановка. Акт II
30 октября Комиссия по чрезвычайным ситуациям (КЧС) распорядилась приостановить действие лицензий на вещание еще шести телеканалов (Orizont TV, ITV, Prime TV, Publika TV, Canal 2 и Canal 3). Событие было идентично тому, что произошло 16 декабря 2022 года, когда КЧС вынесла решение о приостановлении права на вещание шести других телеканалов (Primul în Moldova, RTR Moldova, Accent TV, NTV Moldova, TV6 и Orhei TV). Положения КЧС вызвали некоторую общественную реакцию, адекватную, со скромным числом присоединившихся, но на данный момент, похоже, лишенную какого-либо развития и продолжения. Главным образом, авторы публичных заявлений, как и в первом случае, призвали власти четко объяснить, чем было обосновано применение таких крайних мер.
Причины приостановки исходя из документов
Формально приостановка вещания телеканалов, которая произошла 30 октября, основана на тех же причинах, что и 16 декабря 2022 года. Фактически, недавнее Положение КЧС лишь дополняет список декабрьского документа названиями еще шести телеканалов. Напомню, что тогда решение КЧС о приостановлении действия лицензии соответствующих поставщиков медиауслуг было основано на двух тезисах:
1. Несколько физических и/или юридических лиц, подпадающих под международные санкции, осуществляют контроль над попавшими под ограничения телеканалами;
2. Совет по телевидению и радио (СТР) проводил мониторинг, по итогам которого в отношении данных телеканалов применялись санкции за отсутствие достоверной информации в освещении национальных событий, а также войны в Украине.
Причины приостановки исходя из заявлений
На брифинге 30 октября директор Службы информации и безопасности (СИБ) Александру Мустяцэ озвучил направленное в КЧС обращение о приостановлении действия телевизионных лицензий. Глава СИБ заявил, что его ведомство располагает «оперативной информацией, а также доказательствами того, что Российская Федерация оказывает влияние на местные выборы 5 ноября и подрывает демократический процесс». По его словам, это происходило несколькими способами, в том числе «хорошо продуманными кампаниями по дезинформации через определенные телеканалы, веб-сайты и социальные сети».
Директор СИБ также заявил, что приостановленные телеканалы совершили «множественные нарушения законодательства, выявленные СТР», а также «представляют угрозу информационной безопасности», согласно «информации, которой располагает СИБ».
Некоторые объяснения, прозвучавшие из уст главы СИБ, касаются следующих аспектов:
- Миграция контента. Фиктивные бенефициары телеканалов, которые приостановили вещание в прошлом году, перенесли свой контент в сетку вещания каналов, лицензии которых были приостановлены на днях (например, TV6 и Primul în Moldova перенесли контент на Orizont TV и ITV).
- Согласованные действия. В последние месяцы «были зафиксированы согласованные действия между преступной группировкой «Шор» и медиахолдингом, управляемым группой Плахотнюка». Необходимо было постоянно предпринимать усилия по финансовому укреплению Prime и Publika TV, особенно во время избирательной кампании.
- Подозрение в теневом финансировании. Совет по телевидению и радио (СТР) направил обращение в СИБ, поскольку после проверки соблюдения телеканалом Orizont TV основной концепции аудиовизуальной медиауслуги были выявлены «определенные обстоятельства, которые могут вызвать обоснованные подозрения относительно финансирования канала из источников неясного происхождения», а также то, что существует определенная связь между Orizont TV телевещателями, лицензия которых была приостановлена в 2022 году.
- Нарушения, выявленные СТР. Данные телеканалы неоднократно подвергались санкциям со стороны CТР за нарушение законодательства об аудиовизуальных СМИ.
Сколько всего санкций применил СТР
Поскольку «множественные нарушения законодательства, выявленные СТР», стали одним из аргументов, озвученных властями в оправдание приостановки вещания телеканалов, уместно обратиться к некоторым показательным цифрам, которые отражают решения СТР, принятые за весь текущий год.
В 2023 году к Orizont TV со стороны СТР было применено 20 санкций на основании восьми мониторинговых отчетов. Из общего числа шесть санкций были наложены за нарушение ст. 13 Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах (КАМ), т.е. за непредоставление достоверной информации. 11 штрафов были наложены 8 сентября за трансляцию скрытой рекламы, а остальные три – за несоблюдение Основной концепции телеканала, за несохранение телеканалом копии программы и, соответственно, за то, что не был стандартизирован звук трансляции.
Телеканал ITV за год ни разу не был оштрафован за предоставление недостоверной информации. У данного вещателя накопилось всего пять санкций, наложенных за нарушение собственной Основной концепции, за внесение несоответствующих изменений в документы и в данные об акционерах, за трансляцию передачи, которая может негативно повлиять на несовершеннолетних, за неравномерность звука, а также за неравномерность звучания, а также за несоблюдение орфографических правил румынского языка в рамках одной программы.
Prime из шести нарушений, выявленных СТР в течение года, в трех случаях получил публичное предупреждение: за выход в эфир передачи без упоминания «в повторе», за выход в эфир передачи без соблюдения требований по защите несовершеннолетних, а также за трансляцию дискриминационного послания, прозвучавшего в одной из программ. В трех других случаях были наложены два штрафа за недостаточный объем вещания местного контента и один штраф за освещение избирательной кампании без уведомления СТР.
В течение года в отношении Publika TV было вынесено четыре санкционных решения, связанных с недостаточной долей местного продукта, а также несоблюдением требований к трансляции соответствующего продукта. Также в одном случае телеканал был оштрафован за освещение избирательной кампании без уведомления СТР.
В отношении Canal 2 СТР за год обнаружил семь нарушений закона. Так, телеканал получил шесть штрафов за недостаточное количество местного контента и несоблюдение требований к трансляции этого продукта, а также штраф за освещение избирательной кампании без уведомления СТР.
Canal 3 получил за год девять санкций со стороны СТР. Из них семь случаев касались недостаточной доли контента местного производства и несоблюдения требований по его распространению. Один штраф был наложен за освещение избирательной кампании без надлежащего уведомления СТР и еще один – за несоблюдение условий лицензии на вещание.
Итак, обзор «множественных нарушений законодательства, которые обнаружил СТР» и которые «оправдывают» введенные ограничительные меры, можно завершить следующими выводами:
- Ни один из телеканалов, лицензия которых была приостановлена, не был подвергнут санкциям со стороны СТР за нарушение положений ст. 17 пункт. (3) КАМ – статьи, которую власти ввели в закон специально для наказания за дезинформацию.
- Среди шести телеканалов с приостановленной лицензией только Orizont TV подвергся санкциям за нарушение требований, вытекающих из обязанности корректно информировать общественность. В случае с остальными пятью поставщиками медиауслуг СТР не обнаружил подобных нарушений.
- Общее количество (я бы сказала, небольшое) нарушений, выявленных СТР в отношении шести телеканалов за один год (Canal 3 – девять санкций; Canal 2 – семь санкций; Publika TV – пять санкций; ITV – пять санкций; Prime – шесть санкций; Orizont TV – 20 санкций), а также характер некоторых выявленных нарушений (например, нарушение грамматических правил, малая доля контента местного производства, несоответствующее требованиям вещание контента «в повторе» и т.д.), вызывает обоснованное подозрение, что ссылка на «нарушения, обнаруженные СТР» не является уместным аргументом в контексте оправдания действий, примененных КЧС.
«На срок действия чрезвычайного положения»
По мнению Венецианской комиссии, опыт показал, что наиболее серьезные нарушения прав человека, как правило, происходят именно в условиях чрезвычайной ситуации, либо же государства могут быть предрасположены под предлогом чрезвычайного положения использовать свою власть отступать от действующих норм в других целях или в большей степени, чем это оправдано остротой ситуации (Заключение № 359/2005 относительно защиты прав человека в чрезвычайных ситуациях, CDL-AD(2006)015, § 12; Мнение №. 838/2016 относительно проекта французского конституционного закона «О защите нации», CDL-AD(2016)006, §§ 51, 71).
Действующее на территории Республики Молдова чрезвычайное положение было объявлено 24 февраля 2022 года и последовательно продлевалось уже десять раз. Согласно первому решению Парламента, принятому по этому поводу, введение ЧП было обусловлено «ситуацией, связанной с региональной безопасностью и угрозой национальной безопасности», сложившейся в условиях войны в Украине.
Орган, непосредственно принявший решение о приостановлении вещательных лицензий, – СТР – осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом о режимах чрезвычайного, осадного и военного положения. В соответствующем нормативном акте в статье 22 прямо перечислены полномочия КЧС (например: издает распоряжения о применении мер по защите населения и имущества, локализации и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; контролирует работу комиссий по чрезвычайным ситуациям органов местного публичного управления и др.). Этот список не содержит полномочий, которые бы прямо указывали на компетенцию КЧС по реализации мер по обеспечению безопасности информационного пространства.
Эта «проблема» была решена в 2020 году, когда Парламент дополнил перечень обязанностей КЧС фразой «применение иных необходимых мер». Поэтому ограничительные меры в информационном пространстве вводятся КЧС в соответствии с данным положением.
Текст, который позволяет КЧС «применение других необходимых мер», ранее подвергался конституционному контролю. Решением Конституционного Суда (КС) от 23 июня 2020 года КС пришел к некоторым выводам, имеющим отношение к теме, рассматриваемой в данном тексте.
В частности, Суд признал соответствующими Конституции слова «других необходимых мер» в той степени, в которой:
(a) органы, ответственные за управление чрезвычайным положением, выполняют только обязанности, меры или действия, необходимые для достижения целей, которые послужили основанием для объявления чрезвычайного положения;
(б) требуемые полномочия, меры или действия не выходят за рамки компетенций исполнительной власти
и
(в) Парламент может осуществлять эффективный контроль над рассматриваемыми мерами.
При этом неспособность властей адекватно мотивировать свои решения не позволяет установить, является ли приостановление действия лицензий мерой, осуществляемой именно с целью защиты национальной безопасности – цели, которая легла в основу объявления о состоянии чрезвычайного положения. Остается неясным и то, в какой степени при нынешней ситуации в Парламенте возможно осуществление эффективного парламентского контроля (выдвигать ходатайства, делать запросы, проводить слушания и запрашивать отчеты и т.д.).
Трезво оценив ситуацию…
Положение КЧС, на основании которого было приостановлено действие лицензий, не удовлетворяет требованиям мотивации индивидуального административного акта. Разумеется, это лишает любого наблюдателя возможности узнать, что именно послужило основанием для приостановки вещания и достаточно ли обоснованы были эти причины. Но я предлагаю проанализировать те аргументы, которые публично озвучил глава СИБ, когда говорил о миграции контента, согласованных действиях, подозрениях в непрозрачном финансировании и «множественных» нарушениях, выявленных СТР.
В настоящее время на основании общего подытоживания санкций, примененных СТР (см. выше), легко установить, что, как минимум, один из доводов СИБ, равно как и КЧС, никак не доказывает идею существования обоснованных доказательств и аргументов, которые бы объясняли применение ограничений. Заявления о действиях по дезинформации в контексте того, что СТР не применил никаких санкций за факты такого рода, а также немногочисленные замечания относительно неспособности обеспечить корректное информирование, касаются только одного телеканала из шести приостановивших свое вещание, что с самого начала заставляет усомниться в обоснованности решения властей. Более того, остается неясным нежелание КЧС позволить СТР реализовать свои полномочия защитника национального аудиовизуального пространства и использовать рычаги, предлагаемые законодательством об аудиовизуальных СМИ. КАМ предусматривает санкции за дезинформацию, включая отзыв лицензии на вещание. Аналогичным образом, СТР имеет право отозвать лицензию на вещание в случае нарушения телекомпаниями правового режима собственности в сфере аудиовизуальных медиауслуг.
Аналогичным образом, действующая правовая база наделяет некоторые органы государственной власти полномочиями по противодействию концентрации СМИ или по борьбе с действиям «скрытого финансирования» – факты, на которые ссылается СИБ. До сих пор не было озвучено ни одной причины, которая бы объясняла вмешательство СИБ, учитывая, что незаконные факты, по идее, должны были быть переданы в СТР, Совет по конкуренции, Прокуратуру и т. д.
Трезво оценив ситуацию, мы можем прикинуть два сценария, как будет развиваться эта история: оптимистический и реалистичный.
1. Решение КЧС основано на весомых и серьезных доказательствах. Приостановление вещания было абсолютно необходимым и преследовало законную цель обеспечения национальной безопасности государства, а примененное ограничение соразмерно преследуемой цели. Единственный проблемный аспект связан с тем, что власти не озвучили убедительной мотивации своих решений и, как следствие, лишили общество возможности оценить, действительно ли приостановка вещания является действием, необходимым для достижения целей, которые лежали в основе объявления государством чрезвычайного положения.
2. Опасности, о которых сообщает СИБ, либо отсутствуют, либо недостаточно серьезны, чтобы оправдать существование реальной угрозы национальной безопасности и, косвенно, примененное ограничение. Приостановление лицензий на телевещание — это удобный для власти способ, используя КЧС, по-быстрому, хотя и временно решить некоторые проблемы, которые нельзя доверить «классическим» государственным институтам, слабым и имеющим ограниченные институциональные возможности.
Рано или поздно прояснение загадок вокруг приостановления вещания телеканалов наступит. И, как это обычно происходит, если главной причиной произошедшего была правовая безграмотность, то такие антидемократические проколы будут дорого стоить. Ну а пока могу только подтвердить свою убежденность, что объективность и беспристрастность всегда были ключевыми элементами, которые позволяли гражданскому обществу выполнять свою социальную миссию по защите основных прав человека, свободы прессы и демократии, в целом.
Услышит тот, кто захочет услышать. Скажет тот, что …сможет сказать.
* Высказанные мнения являются моими собственными и не обязательно отражают точку зрения организации, которую я представляю.