Решение Комиссии по чрезвычайным ситуациям (КЧС) от 16 декабря, согласно которому лицензии на вещание шести телеканалов были приостановлены на время чрезвычайного положения, вызвало разную реакцию в обществе. Одни приветствовали его, другие призвали привести дополнительные аргументы. Те же, кого решение КЧС затрагивало напрямую, выступили с осуждением. Юридические аспекты Положения КЧС, альтернативные решения и возможные риски мы обсудили юристом, членом Совета прессы Андреем Биволом.
Media Azi: Г-н Бивол, через несколько дней после того, как КЧС приняла решение о приостановлении действия лицензий шести телеканалов, несколько медиа-НПО выступили с заявлением, в котором отметили, что Комиссия в своём Положении не указала чётких и подробных аргументов, которые бы подтверждали обоснованность принятого решения. В какой степени вы разделяете вывод организаций, подписавших заявление?
Андрей Бивол: Эти заявления, — их было несколько, — нормальная реакция в демократическом обществе, тем более, что их озвучивают организации, которые борются за права человека. Это взвешенные заявления и, в общем-то, могу сказать, что в определенной степени я их разделяю. Решение КЧС ссылается на определённые фактические и юридические основания, которые определили ограничение свободы выражения и, косвенно, приостановление действия лицензий на вещание шести телеканалов. Тем не менее, я считаю, что Положение, о котором мы говорим, содержит явные и чёткие аргументы, даже если для кого-то они оказались недостаточно подробными.
Тут нужны некоторые пояснения. Свобода слова является фундаментальным, но не абсолютным правом, как, например, право на жизнь или право не подвергаться пыткам. Свобода слова может быть ограничена в соответствии с условиями, определёнными законом. Эти ограничения вытекают из ст. 10 п. (2) Европейской конвенции о правах человека. Свобода слова предполагает обязанности и ответственность и может регулироваться условиями, ограничениями и санкциями, предусмотренными законом. В демократическом обществе эти ограничения являются мерами, необходимыми для национальной безопасности, территориальной целостности или общественной безопасности, защиты порядка и предотвращения преступлений, защиты репутации и нравственности и т. д. Конституция Республики Молдова, в ст. 32 п. (3), предусматривает аналогичный подход, прямо устанавливая ценности, преобладающие в отношении свободы выражения. Конституция запрещает оспаривание и опорочивание государства и народа, призывы к агрессивной войне, национальной, расовой или религиозной розни, подстрекательство к дискриминации, территориальному сепаратизму, общественному насилию, а также другие действия, посягающие на конституционный режим. Любое ограничение должно обеспечивать баланс между свободой выражения и защитой других ценностей.
Положение КЧС о приостановлении действия лицензий – что это за документ с юридической точки зрения? Есть ли предусмотренные законом критерии, которым должен соответствовать этот документ, особенно с точки зрения обоснования?
Это решение взорвало общественное мнение, поляризовав журналистское сообщество, политический класс и гражданское общество. Для части общества Положение КЧС было необходимым и абсолютно оправданным, даже запоздалым; другие увидели в решении Комиссии злоупотребление и недопустимое вмешательство в свободу выражения.
Положение КЧС — это индивидуальный административно-правовой акт, который был издан в рамках осуществления режима чрезвычайного положения. Решения об ограничении определенных прав или свобод могут иметь место только в том случае, если они необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, общественного порядка и т. д. Статья 31 Административного Кодекса предусматривает обязанность обосновывать отдельные административные акты. Однако закон не предусматривает других аспектов, касающихся уровня детализации обоснования или того, что было бы стандартом достаточной обоснованности административного акта.
Положение КЧС приводит следующее обоснование: «[…] В целях защиты национального информационного пространства и предотвращения риска дезинформации путём распространения недостоверной информации или попыток манипулирования общественным мнением, на основании перечня физических и юридических лиц, подпадающих под международные санкции, приведенного в Приложении №. 1 к Положению Комиссии по чрезвычайным ситуациям №. 45/2022, а также имеющейся информации о контроле, осуществляемом над некоторыми поставщиками медиа-услуг, многочисленных выводов из отчетов о мониторинге Совета по телевидению и штрафов за отсутствие достоверной информации при освещении национальных событий, а также войны в Украине […]». Для некоторых критиков приведенная мотивация может быть недостаточно подробной, но мы ни в коем случае не можем сказать, что обоснование отсутствует как таковое. Очевидно, что, если бы основания, на которые ссылается КЧС, были ложными, а информация, которая легла в основу Положения, отсутствовала, мы бы имели дело с явным злоупотреблением.
При оспаривании положений, принятых КЧС, контроль судебной инстанции будет ограничен проверкой следующих обстоятельств: наличие чрезвычайной ситуации на момент вынесения положения; компетенция КЧС принимать подобное положение; наличие общественного интереса, который оправдывает издание Положения; невозможность органа государственной власти принимать Положение в обычных условиях; соразмерность принятых мер.
Так что качество обоснования Положения КЧС не входит в число обстоятельств, которые будут непосредственно проверяться судом. Но суд проверит обоснованность существования общественного интереса и соразмерность между ним и мерой по приостановке лицензий. При рассмотрении апелляции на Положение КЧС суд может обязать Комиссию представить полное административное дело, т. е. всю информацию, которая явилась основанием для вынесения Положения (в том числе возможную секретную информацию, которую изучила КЧС). Они могли бы дать полную фактическую картину, которая, возможно, исключила бы любые спекуляции об общественном интересе и пропорциональности этой меры.
Свобода слова предполагает обязанности и ответственность и может регулироваться условиями, ограничениями и санкциями, предусмотренными законом.
С точки зрения ЕСПЧ, причины для такого ограничения свободы выражения должны быть уместными и достаточными. Все причины будут проанализированы и с точки зрения законности, пропорциональности и необходимости ограничения права в демократическом обществе. Учитывая прецедент NIT против Республики Молдова, если обоснования, приведенные КЧС, верны, существует очень небольшой риск того, что положение Комиссии представляет собой нарушение ст. 10 Европейской конвенции о правах человека.
Были ли у властей другие решения для борьбы с «отсутствием достоверной информации при освещении национальных событий, а также войны в Украине», как говорится в положении КЧС?
Короткий и простой ответ — да. Решение Комиссии было принято в отступление от положений Кодекса об аудиовизуальных медиауслугах. В этом случае КЧС заменила Совет по телевидению и радио (СТР), у которого есть правовая прерогатива налагать санкции на телеканалы, которые допускают нарушение закона. А это, собственно, и произошло. Из недавних заявлений председателя СТР Лилианы Вицу следует, что в 2022 году все шесть телеканалов, вещание которых было приостановлено, получали штрафы от СТР, некоторые из них даже 22 раза. СТР может приостановить действие лицензии на вещание, но это является одной из самых жёстких санкций, предусмотренных законом. Кодекс об аудиовизуальных медиауслугах предусматривает многоэтапный механизм наказания. Скорее всего, этот механизм был разработан для защиты СМИ от чрезмерных и непропорциональных решений. Чтобы иметь возможность приостановить деятельность телеканала, сначала необходимо пройти этап применения более мягких санкций. Возможно, СТР мог бы в конечном итоге дойти до приостановки соответствующих лицензий, но этот процесс занял бы время, и приостановка действовала бы в разные моменты времени.
Шесть телеканалов контролируются группой лиц, которые, по мнению властей, представляют серьёзную и непосредственную угрозу национальной безопасности. В этих условиях была необходимость в серьёзном и немедленном решении. Чрезвычайные ситуации решаются экстренными мерами.
Каковы, по-вашему, шансы, что после окончания действия чрезвычайного положения эти телеканалы вернут себе право вернуться на малые экраны?
Думаю, у этих телеканалов есть шанс возобновить работу. Положение КЧС прямо предусматривает, что приостановка лицензий действует только на время чрезвычайного положения. Соответственно, когда ЧП закончится, действие лицензий будет восстановлено. Другой вопрос, как долго продлится чрезвычайное положение и будут ли эти телеканалы еще активны к тому времени, удастся ли им возобновить работу.
Одна из аргументаций в Положении КЧС касается того факта, что физические или юридические лица, в отношении которых действуют международные санкции, контролируют соответствующие телеканалы. В публичном пространстве распространялась информация о переходе «Первого в Молдове» и Accent TV под контроль Илана Шора. Портал Media Azi запросил информацию по этому поводу, в ответ нам сообщили, что речь идёт государственной тайне. С юридической точки зрения информация о конечных владельцах тех или иных телеканалов представляет общественный интерес или все же являются государственной тайной?
Вопрос о контролировании телеканалов лицами, находящимися под международными санкциями, является частью более широкой дискуссии о возможности применения международных санкций к собственным гражданам. На мой взгляд, применение международных санкций к собственным гражданам довольно серьезно «взламывает» рамки Конституции и наверняка станет предметом обсуждения в судебных инстанциях, вплоть до Конституционного суда.
В краткосрочной перспективе отсутствие прозрачности, связанное со слишком кратким обоснованием Положения КЧС, сказывается на доверии общества к государственным институтам. Однако нельзя забывать, что данное Положение направлено на защиту таких ценностей, как безопасность государства.
Возвращаясь к теме приостановления действия лицензий на вещание, эта причина законом не предусмотрена. То есть, это исключительная мера, принятая только в условиях чрезвычайного положения.
Что касается смены бенефициарных собственников, то в Кодексе на этот счёт всё четко сказано – о любой их смене необходимо заранее уведомлять СТР. Председатель СТР сообщила, что такие нарушения уже выявлены у некоторых из приостановивших вещание телеканалов, а в отношении других на данный момент проводится расследование.
Информация о личностях бенефициарных владельцев телеканалов обычно является общедоступной. В данном случае я могу лишь предположить, что настоящие бенефициары контролируют эти телеканалы через посредников, которые зарегистрированы в СТР как бенефициарные собственники. Сведения о реальных бенефициарах (которые не зарегистрированы в СТР), если они были получены СиБ-ом в результате проведения специальных следственных действий, могут составлять государственную тайну.
Каковы риски такого решения в краткосрочной и в долгосрочной перспективе?
С точки зрения КЧС и экспертов в сфере безопасности, Положение Комиссии было направлено на устранение рисков национальной безопасности, а не на создание новых.
В краткосрочной перспективе отсутствие прозрачности, связанное с лаконичным обоснованием положения о ЕГЭ, сказывается на доверии общества к государственным институтам. Однако нельзя забывать, что данное положение направлено на защиту таких ценностей, как государственная безопасность.
В краткосрочной перспективе отсутствие прозрачности, связанное со слишком кратким обоснованием Положения КЧС, сказывается на доверии общества к государственным институтам. Однако нельзя забывать, что данное Положение направлено на защиту таких ценностей, как безопасность государства.
В долгосрочной перспективе, думаю, риски ограничения свободы выражения сильно преувеличены. Положение КЧС — это исключительная мера, принятая в чрезвычайной ситуации, и должно рассматриваться в качестве таковой. Это положение является временным, ограничивается только периодом действия чрезвычайного положения и не создает прецедента.