Cristina Durnea,
consilieră juridică la CJI
În cadrul ședinței din 4 mai, Guvernul a aprobat un proiect de lege cu privire la modificarea mai multor acte normative, printre care și Legea privind accesul la informație. Pentru a dispersa eventualele îngrijorări în raport cu efectele acestei inițiative, este necesar de a fi precizat că documentul nu a devenit deocamdată o lege. Aceste propuneri pot căpăta forță juridică numai după examinarea și aprobarea proiectului de către Parlament, proces care implică inclusiv consultarea publică a documentului.
Până la producerea acestor evenimente, să analizăm ce presupun mai exact modificările propuse și ce efecte pot avea asupra dreptului de acces la informație.
1. Procedura prealabilă
Începând cu anul 2019, atunci când intrase în vigoare Codul administrativ, contestarea refuzurilor în furnizarea informației din partea autorităților devenise o adevărată bătaie de cap, atât pentru solicitanți, cât și pentru instanțele de judecată.
În prezent, Legea privind accesul la informație stabilește că solicitantul poate ataca refuzul furnizorului „atât pe cale extrajudiciară, cât și direct în instanța de contencios administrativ competentă”. În practică au existat numeroase probleme legate de interpretarea acestui text. Mai exact, este calea extrajudiciară o alternativă lăsată la îndemâna solicitantului ori, totuși, este obligatoriu de a fi parcursă înainte de adresarea în instanță?
În principiu, odată cu cristalizarea jurisprudenței pe acest segment, magistrații au căzut de acord că este vorba de o opțiune alternativă și nu de una obligatorie. Altfel spus, în prezent, solicitanții nu trebuie să respecte procedura prealabilă înainte de a se adresa în instanța de judecată.
Revenind la sugestiile legislative ale Guvernului, Executivul propune substituirea textului care prevede adresarea „atât pe cale extrajudiciară, cât și direct în instanța de contencios administrativ competentă” prin cel care prevede posibilitatea de a contesta acțiunile furnizorului „conform prevederilor Codului administrativ”[1].
Codul administrativ conține mai multe articole care reglementează procedura prealabilă[2]. Interpretările magistraților în raport cu aceste prevederi erau și continuă să fie extrem de pestrițe. Pe de o parte, unele instanțe consideră că procedura prealabilă trebuie parcursă doar atunci când normele legislative speciale (care derogă de la Cod) prevăd această procedură și, de cealaltă parte, alte instanțe de judecată consideră că respectarea procedurii prealabile este regula, iar excepția intervine doar în cazul când legile speciale „scutesc” expres reclamanții de această sarcină. Prin urmare, multe dintre acțiunile intentate în instanță de către solicitanții de informații au fost declarate inadmisibile pentru nerespectarea procedurii prealabile, iar altele – pentru că solicitantul a pierdut termenul de adresare în instanță, așteptând un răspuns la cererea sa prealabilă din partea furnizorului.
O încercare de a aduce lumină asupra acestei dileme s-a produs la finele anului 2021, atunci când Curtea Supremă de Justiție (CSJ) a publicat o Notă informativă. CSJ a punctat tranșant că „procedura prealabilă este obligatorie doar atunci când legea specială o prevede expres”.
Prin urmare, în eventualitatea legiferării propunerii Guvernului în privința procedurii prealabile, solicitanții vor putea în continuare să atace refuzurile din partea furnizorilor direct în instanța de judecată. Altfel spus, amendamentul NU va schimba starea lucrurilor pe acest segment.
Cu toate acestea, problema interpretării divergente de către instanțele de judecată a acelor prevederi ale Codului administrativ care reglementează procedura prealabilă rămâne nerezolvată. Soluția pentru schimbarea acestor practici nu rezultă din modificarea Legii privind accesul la informație, ci din ajustarea și explicitarea normelor juridice din Codul administrativ (art. 162-163, art. 208 al Codului administrativ).
2. Termenul de furnizare a informației
La momentul actual, legea prevede că „informațiile solicitate trebuie puse la dispoziția solicitantului din momentul în care vor fi disponibile pentru a fi furnizate, dar nu mai târziu de 15 zile lucrătoare de la data înregistrării cererii”. În acest sens, amendamentele Guvernului presupun excluderea sintagmei „din momentul în care vor fi disponibile pentru a fi furnizate[3]. Așadar, dacă amendamentele Executivului vor deveni lege, termenul de 15 zile lucrătoare va rămâne neschimbat.
O problema majoră este însă propunerea[4] de extindere a termenului de prelungire a perioadei în care furnizori de informație trebuie să revină cu un răspuns. În prezent, legea stabilește că termenul de furnizare a informației (15 zile) poate fi prelungit cu 5 zile lucrătoare în cazul în care solicitantul a cerut un „volum foarte mare de informații care necesită selectarea lor” ori dacă „sunt necesare consultații suplimentare pentru a satisface cererea”. Așadar, perioada maximă de așteptare a unui răspuns nu poate depăși termenul de 20 de zile lucrătoare.
Pe de altă parte, proiectul de lege aprobat de către Guvern prevede posibilitatea de a prelungi termenul standard (cel de 15 zile) cu până la 30 de zile lucrătoare. Astfel, în eventualitatea legiferării acestei propuneri, în unele situații, solicitanții de informație vor putea spera la un răspuns după tocmai 45 de zile lucrătoare.
3. Cererea de acces la informație și cerințele Codului administrativ
Alte două propuneri care se conțin în proiectul de lege al Guvernului prevăd obligația solicitantului de informație să respecte cerințele de formă și de conținut, prevăzute de Codul administrativ, atunci când își formulează și adresează cererea[5]. Subsecvent, acestea prevăd obligația furnizorului de înregistra și de a examina solicitările de informație în conformitate cu prevederile Codului[6].
Începând cu anul 2019, procesului de examinare și soluționare de către autoritățile publice a cererilor de acces la informație i-au devenit aplicabile, alături de prevederile Legii privind accesul la informație, și cele ale Codului administrativ. Prevederile Codului (lege generală) se aplică, în măsura în care nu contravin Legii privind accesul la informație (act normativ cu caracter special)[7].
În prezent, Legea privind accesul la informație enumeră câteva cerințe în raport cu solicitarea de informație. Mai exact, aceasta trebuie să conțină date de identificare ale solicitantului, detalii suficiente pentru identificarea informației și modalitatea acceptabilă de primire a acesteia[8]. La rândul său, Codul administrativ prevede și el aceleași condiții, suplimentare fiind doar indicarea „denumirii autorității publice”, „motivarea petiției” și „semnătura”.
Deși, de mai bine de 3 ani, instanțele naționale au punctat tranșant că procedura de exercitare și valorificare a dreptului de acces la informație cade sub incidența Codului administrativ, acest fapt încă reprezintă subiect pentru polemici în spațiul public.
Așadar, cererea de acces la informație adresată unei autorități publice trebuie să satisfacă atât condițiile impuse de legea specială, cât și de cea generală, existând în acest sens doar o singură excepție – „motivarea petiției”. Potrivit legii speciale[9], solicitantul de informații este absolvit de obligația de a-și justifica interesul pentru informațiile cerute. Aceeași regulă este instituită și în Convenția de la Tromsø („Solicitantul unui document oficial nu va fi obligat să-şi expună motivele pentru a obține acces la document”).
Oricât de mult s-ar împotrivi criticii aprigi ai acestui fapt (împlinit), câteva lucruri rămân certe:
- Potrivit legislației actuale[10] (precum și a celei abrogate[11] odată cu intrarea în vigoare a Codului administrativ), cererea de acces la informație adresată unei autorități publice este petiție.
- Toate documentele electronice, inclusiv cererea de acces la informație, trebuie semnate electronic[12]. Și până la intrarea în vigoare a Codului administrativ, potrivit Legii privind semnătura electronică și documentul electronic, toate actele transmise prin intermediul mijloacelor electronice trebuie să fie semnate corespunzător, inclusiv cererile de acces la informație[13].
În concluzie, propunerea de modificare a legii propusă de către Guvern („Cererea urmează să îndeplinească condițiile impuse de către prevederile Codului administrativ”) va avea mai degrabă rolul de a epuiza incertitudinile în privința aplicabilității prevederilor Codului, decât schimbarea practicilor actuale.
4. Readresarea cererilor
Legea privind accesul la informație prevede că solicitarea poate fi readresată altui furnizor atunci când datele cerute nu se află în posesia furnizorului sesizat ori „dacă există un alt furnizor care ar satisface mai deplin cererea”. Readresarea poate avea loc doar dacă furnizorul a informat solicitantul, în decurs de 3 zile lucrătoare, despre acest fapt și a obținut un acord din partea acestuia.
În acest sens, proiectul de lege aprobat de Guvern vine cu propunerea de a exclude aceste prevederi din textul Legii privind accesul la informație. Probabil că raționamentul acestui amendament rezultă din faptul că aceeași instituție (a readresării) este reglementată și de Codul administrativ[14]. Cu toate acestea, Codul nu instituie obligația autorității de a obține un acord din partea solicitantului (petiționarului), iar termenul de informare este de 5 zile lucrătoare. Prin urmare, această propunere este în detrimentul solicitanților de informație.
5. Aspectele neclare
Legea privind accesul la informație face deosebire între două categorii de furnizori:
- Autoritățile și instituțiile publice centrale și locale;
- Persoanele fizice şi juridice care, în baza legii sau a contractului cu autoritatea publică ori instituția publică, sunt abilitate cu gestionarea unor servicii publice şi culeg, selectează, posedă, păstrează, dispun de informații oficiale („Premier Energy”, „Moldova Gaz” etc).
Furnizorii din prima categorie sunt subiecți ce cad sub incidența Codului administrativ și „ajustarea” Legii privind accesul la informație la prevederile acestuia poate fi justificată în acest caz. Pe de altă parte, ghidându-ne de regulile de interpretare și aplicare a legii, atunci când vorbim despre persoanele din a doua categorie, acestora le sunt aplicabile doar prevederile Legii privind accesul la informație. În același timp, potrivit practicilor unor instanțe de judecată, litigiile intentate împotriva subiecților din a doua categorie au fost judecate în instanța de contencios administrativ, iar altele în instanța de drept comun. Altfel spus, unii magistrați „asimilau” persoanele juridice care gestionează servicii publice cu autoritățile. Prin urmare, rămâne incert dacă, la elaborarea proiectului de lege, Guvernul a ținut cont de acest fapt.
De ani buni, societatea civilă semnalează sistemic despre problemele din domeniul accesului la informație. Pe bună dreptate, în contextul numeroaselor refuzuri ilegale din partea furnizorilor, a răspunsurilor întârziate sau tăcerii cu care tratează autoritățile cererile solicitanților, accesul la informație în Republica Moldova nu poate fi etichetat altfel decât „un drept beteag”.
Practicile ilegale de aplicare a legii de către furnizori se tot perpetuează. Instanțele de judecată trec Legea privind accesul la informație pe lista desuetudinii ca mai apoi să o „reînvie”. Standardele internaționale pe care statul și-a asumat să le respecte, precum și obiectivele frumos inserate în programe de guvernare și planuri de acțiuni rămân a fi deocamdată doar pe hârtie.
În epicentrul acestei drame este, în marea majoritate a cazurilor, presa, pentru care accesul la informație reprezintă una dintre uneltele principale de muncă. În timp ce unele amendamente din proiectul de lege al Guvernului nu schimbă esențial actualele practici, altele îngreunează și mai mult accesul la informațiile de interes public.
Legislația privind accesul la informație nu poate deveni ținta unor modificări operate „răzleț” și necoordonat. Cadrul legal trebuie reformat într-un mod consecvent, prin ajustarea legii la standardele internaționale și excluderea prevederilor care generează interpretări neuniforme sau eronate.
[1] Art. VIII, pct. 4 al Proiectului de lege aprobat de Guvern: „La articolul 21 alineatul (1) textul „ataca acțiunile acestuia atât pe cale extrajudiciară, cât și direct în instanța de contencios administrativ competentă” se substituie cu cuvintele „contesta acțiunile acestuia conform prevederilor Codului administrativ nr. 116/2018”;
[2] Art. 162-163 și art. 208 al Codului administrativ;
[3] Art. VIII, pct. 2 al Proiectului de lege aprobat de Guvern: Articolul 16 va avea următoarea redacție: „Articolul 16. Termenele de satisfacere a cererilor de acces la informație (1) Prin derogare de la prevederile Codului administrativ nr. 116/2018, informațiile și documentele solicitate vor fi puse la dispoziția solicitantului în termen de 15 zile de la data înregistrării cererii.
[4] Art. VIII, pct. 2 al Proiectului de lege aprobat de Guvern: Articolul 16, alin. (2) va avea următoarea redacție: Termenul prevăzut la alin (1) poate fi prelungit cu cel mult 30 zile de către conducătorul instituției publice dacă: a) cererea se referă la un volum foarte mare de informații care necesită selectarea lor; b) sunt necesare consultații suplimentare pentru a satisface cererea.
[5] Art. VIII, pct. 1 al Proiectului de lege aprobat de Guvern: „La articolul 12 alineatul (2) va avea următorul cuprins: (2) Cererea urmează să îndeplinească condițiile impuse de către prevederile Codului administrativ nr. 116/2018”;
[6] Art. VIII, pct. 1 al Proiectului de lege aprobat de Guvern: La articolul 15 alineatul (1) va avea următorul cuprins: „(1) Cererile cu privire la accesul la informație vor fi înregistrate și examinate în conformitate cu prevederile Codului administrativ nr. 116/2018.”
[7] Art. 5 alin. (3) și art. 7 alin. (3) al Legii privind actele normative: „Normele juridice speciale sunt aplicabile în exclusivitate anumitor categorii de raporturi sociale sau subiecți strict determinați. În caz de divergență între o normă generală şi o normă specială, care se conțin în acte normative de același nivel, se aplică norma specială (…) În cazul în care între două acte normative cu aceeași forță juridică apare un conflict de norme, se aplică prevederile ultimului act normativ adoptat, aprobat sau emis, cu excepția situațiilor prevăzute la art. 5 alin. (3) şi (4)”;
[8] Art. 12 alin. (2) al Legii privind accesul la informație: „(2) Cererea scrisă va conține: a) detalii suficiente şi concludente pentru identificarea informației solicitate (a unei părți sau unor părți ale acesteia); b) modalitatea acceptabilă de primire a informației solicitate; c) date de identificare ale solicitantului”.
[9] Art. 10 alin. (3) al Legii privind accesul la informație: „Orice persoană care solicită acces la informaţii în conformitate cu prezenta lege este absolvită de obligaţia de a-şi justifica interesul pentru informaţiile solicitate”;
[10] Art. 9 alin.(1)-(2) Cod administrativ: „Prin petiție, în sensul prezentului cod, se înțelege orice cerere, sesizare sau propunere adresată unei autorități publice de către o persoană fizică sau juridică”. „Prin cerere se solicită emiterea unui act administrativ individual sau efectuarea unei operațiuni administrative”;
[11] Art. 8 alin. (4) din Legea cu privire la petiționare: „Petițiile (cererile) prin care se solicită o informație oficială se examinează în termenele stabilite în legislația privind accesul la informație”;
Art. 4 alin.(1) din Legea cu privire la petiționare: „Prin petiție, în sensul prezentei legi, se înțelege orice cerere, reclamație, propunere, sesizare, adresată organelor de resort ,inclusiv cererea prealabilă prin care se contestă un act administrativ sau nesoluționarea în termenul stabilit de lege a unei cereri”;
[12] Art. 75 alin. (1), lit. e) al Codului administrativ: „Petiția conține următoarele elemente (…)semnătura petiționarului ori a reprezentantului său legal sau împuternicit, iar în cazul petiției transmise în formă electronică – semnătura electronică”.
[13] Art. 2 din Legea privind semnătura electronică și documentul electronic: „semnătură electronică – date în formă electronică, care sunt atașate la sau logic asociate cu alte date în formă electronică şi care sunt utilizate ca metodă de autentificare”.
[14] Art. 74 al Codului administrativ: „Dacă petiția ține de competența altei autorități publice, originalul petiției se expediază autorității publice competente în termen de 5 zile lucrătoare de la data înregistrării petiției, fapt despre care petiționarul este informat”;